基于供應(yīng)商主體感知探究我國政采營商環(huán)境

基于供應(yīng)商主體感知探究我國政采營商環(huán)境

■ 姜愛華 辛婷 張艷梅

政府采購是政府及其所屬機(jī)構(gòu)為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的采購，世界貿(mào)易組織研究表明，其規(guī)模通常占到各國GDP的10%—15%。與此同時(shí)，各國均針對(duì)政府采購制定了相對(duì)獨(dú)立的交易規(guī)則，從而使政府采購成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的大市場。因此，政府采購領(lǐng)域的營商環(huán)境將對(duì)一國整體營商環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及綜合競爭力產(chǎn)生重要影響。

本文聚焦優(yōu)化營商環(huán)境這一議題，嘗試構(gòu)建起一套完整科學(xué)的政府采購營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以此為視角，審視當(dāng)前我國政府采購發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問題，從而提出營造更加市場化、法治化與國際化的政府采購營商環(huán)境的思路。

研究說明與指標(biāo)建立

本文實(shí)證分析的理論基礎(chǔ)為主體滿意度理論，也就是常見的“顧客滿意度評(píng)價(jià)”。將顧客滿意度理論應(yīng)用到政府采購營商環(huán)境評(píng)價(jià)中，“評(píng)價(jià)主體”既包括政府也包括企業(yè)（供應(yīng)商）。政府的感知表現(xiàn)為，相關(guān)政策制度的目標(biāo)指向和實(shí)時(shí)調(diào)整，具有一定的固定性與直觀性，不適宜進(jìn)行量化分析。而基于供應(yīng)商的主體感知?jiǎng)t表現(xiàn)出明顯的多樣性與復(fù)雜性，對(duì)整體政府采購營商環(huán)境評(píng)價(jià)的作用更為凸顯。從目前既有的政府采購營商環(huán)境評(píng)估和中國部分地區(qū)的評(píng)估來看，大多數(shù)是基于客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)，即單純考察企業(yè)在各種審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的時(shí)間、費(fèi)用、手續(xù)等成本，對(duì)企業(yè)的主觀感知、期望等滿意度測評(píng)涉及較少，存在先天不足，因而，從供應(yīng)商視角出發(fā)研究政府采購營商環(huán)境問題就顯得尤為必要。如果市場主體（供應(yīng)商）對(duì)營商環(huán)境的感知、參與達(dá)不到他們的心理預(yù)期，滿意度就低；反之，滿意度就高；如果超過了他們的心理預(yù)期，則表示十分滿意。

第一，關(guān)于問卷設(shè)計(jì)與變量選擇。本文參考整體營商環(huán)境評(píng)價(jià)已有共性指標(biāo)，按照政府采購全生命周期鏈條并基于供應(yīng)商主體感知設(shè)計(jì)我國政府采購營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。初始指標(biāo)（題項(xiàng)）設(shè)計(jì)涵蓋市場準(zhǔn)入、采購過程管理、問題處理、監(jiān)督管理、信用與法治環(huán)境共計(jì)5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、27個(gè)二級(jí)指標(biāo)和39個(gè)三級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)體系及含義如表所示。此外，本文針對(duì)每個(gè)三級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的問題，供應(yīng)商依據(jù)主體感知可在1—10分范圍內(nèi)進(jìn)行打分。對(duì)于正向指標(biāo)問題（如“政府采購電子化是否能夠幫助貴單位降低業(yè)務(wù)成本”）而言，得分越接近10分，說明滿意度水平越高；負(fù)向指標(biāo)問題（如“貴單位在政府采購活動(dòng)中是否感受到地域限制”）得分越接近1分，說明滿意度水平越高。

第二，關(guān)于樣本選擇與數(shù)據(jù)處理。本文針對(duì)全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)不同所有制性質(zhì)、不同行業(yè)性質(zhì)的供應(yīng)商負(fù)責(zé)人展開問卷調(diào)查。前期向30家供應(yīng)商進(jìn)行預(yù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，供應(yīng)商群體對(duì)于壟斷行為與圍標(biāo)串標(biāo)情況、公平競爭審查機(jī)制、信息公開的及時(shí)性與透明性、采購文件統(tǒng)一性、價(jià)格因素影響以及電子化采購水平等問題關(guān)注程度較高。因此，在最終形成的問卷中充分考慮了這些問題。調(diào)研期間，筆者通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向全國范圍內(nèi)的政府采購供應(yīng)商發(fā)放正式問卷，統(tǒng)計(jì)回收問卷256份，其中有效問卷245份。

由于各省級(jí)行政區(qū)所獲取的樣本量不盡相同，本文按照省際分類對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行平均化處理得到相應(yīng)的綜合數(shù)據(jù)，作為主成分分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源。根據(jù)TOPSIS法（注：TOPSIS法是根據(jù)有限個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象與理想化目標(biāo)的接近程度進(jìn)行排序的方法，是在現(xiàn)有的對(duì)象中進(jìn)行相對(duì)優(yōu)劣的評(píng)價(jià)。）模型對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行“同趨勢化”標(biāo)準(zhǔn)處理，即按照取倒數(shù)的方法將逆指標(biāo)轉(zhuǎn)化為正指標(biāo)，使各指標(biāo)具有同向可比性；而由同趨勢化所帶來的量綱問題，則進(jìn)行平方和歸一化的變量量綱處理。實(shí)證操作主要通過SPSS（統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)解決方案）相關(guān)軟件完成。

研究結(jié)論

基于當(dāng)前現(xiàn)狀，通過指標(biāo)模型以及綜合得分方面的政府采購營商環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)證分析，總結(jié)得出我國政府采購營商環(huán)境未來的優(yōu)化方向。

第一，影響政府采購營商便利度的因素主要有市場準(zhǔn)入、采購過程管理、問題處理三方面，具體體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入限制、電子化水平、采購代理機(jī)構(gòu)、采購方式選擇以及爭議處理五個(gè)小方面。

第二，當(dāng)下，在我國政府采購營商環(huán)境中，“采購過程”管理相關(guān)指標(biāo)權(quán)重處于較高水平，政府采購電子化水平、采購代理機(jī)構(gòu)專業(yè)盡責(zé)性以及采購方式選擇多樣性等過程管理要素的重要性比較顯著。其中，采購信息平臺(tái)建設(shè)對(duì)于政府采購營商環(huán)境建設(shè)的影響程度在所有指標(biāo)中權(quán)重最高。由此可見，今后政府采購營商環(huán)境建設(shè)可以將強(qiáng)化采購信息平臺(tái)建設(shè)、完善采購代理機(jī)構(gòu)管理以及優(yōu)化采購方式選擇等方面作為持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)的重點(diǎn)突破方向。

第三，根據(jù)主成分分析可知，市場準(zhǔn)入也是影響政府采購營商環(huán)境的主要因素之一。這就表明，當(dāng)前以改善服務(wù)為宗旨的政府采購營商環(huán)境市場化建設(shè)中仍然存在著眾多的問題與不足。具體表現(xiàn)為：當(dāng)前仍然存在以入圍方式妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場，以及設(shè)置或變相設(shè)置各種障礙影響供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場的不良現(xiàn)象；在此基礎(chǔ)上，采購過程中還存在較多的過度干預(yù)情況，“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”現(xiàn)象依然存在，既不利于政府采購公平競爭，也影響整體營商環(huán)境改善，寬進(jìn)嚴(yán)管、協(xié)同共治能力仍需強(qiáng)化。

第四，根據(jù)研究指標(biāo)權(quán)重結(jié)果可以看出，關(guān)于問題處理過程中的爭議處理制度完備性等在一定程度上影響了政府采購的營商環(huán)境建設(shè)。具體可能涉及詢問、質(zhì)疑、投訴、約談、調(diào)解、裁決、簡易程序、仲裁、投訴等方面，這表明，當(dāng)前在我國政府采購管理過程中，爭議處理制度建設(shè)力度需要繼續(xù)加強(qiáng)。

第五，根據(jù)全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的政府采購營商環(huán)境綜合評(píng)價(jià)得分及地區(qū)間對(duì)比情況可知，當(dāng)前我國政府采購營商環(huán)境呈現(xiàn)出很大程度的區(qū)域間不協(xié)調(diào)問題。政府采購營商環(huán)境優(yōu)勢與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、區(qū)位開放程度等密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，其政府采購營商環(huán)境整體發(fā)展水平也較高；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)，由于政府采購基礎(chǔ)性建設(shè)相對(duì)不足等眾多因素影響，其政府采購營商環(huán)境水平明顯低于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。由此可見，政府采購營商環(huán)境的地區(qū)間差異十分明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異帶來政府采購營商環(huán)境水平的差異，造成當(dāng)前政府采購營商環(huán)境優(yōu)化中的各種問題仍然較為突出。但值得注意的是，政府采購營商環(huán)境與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非完全正相關(guān)，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但營商環(huán)境得分較高。出現(xiàn)上述情形，可能與一些地區(qū)對(duì)政府采購營商環(huán)境的重視程度有關(guān)，也可能是由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)有限而導(dǎo)致營商環(huán)境感知不敏感，即無論是對(duì)于正向指標(biāo)的正面效應(yīng)，還是負(fù)向指標(biāo)的負(fù)面效應(yīng)，都難以產(chǎn)生相應(yīng)的反饋與感知；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于采購活動(dòng)頻繁且供應(yīng)商數(shù)量較多，其對(duì)于營商環(huán)境的感知較為明顯，對(duì)于正負(fù)效應(yīng)的接觸頻率和反饋程度都比經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)要高。綜合表明，當(dāng)前我國政府采購營商環(huán)境優(yōu)化存在一定的復(fù)雜性與緊迫性。

 政策建議

根據(jù)上述研究結(jié)果，本文認(rèn)為持續(xù)優(yōu)化我國政府采購營商環(huán)境可以從以下四方面著手。

第一，優(yōu)化政府采購全過程管理。

一是繼續(xù)增強(qiáng)政府采購市場準(zhǔn)入公平性。近年來，我國持續(xù)推進(jìn)政府采購營商環(huán)境優(yōu)化改革，“劍指”各種影響政府采購公平競爭的現(xiàn)象。供應(yīng)商入市環(huán)節(jié)是影響政府采購營商環(huán)境的首要一環(huán)。因此，應(yīng)及時(shí)清理設(shè)置或變相設(shè)置供應(yīng)商地域、供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門檻的問題，并禁止要求供應(yīng)商在政府采購活動(dòng)前提交繁復(fù)的手續(xù)或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，禁止以入圍方式妨礙供應(yīng)商公平進(jìn)入政府采購市場或要求供應(yīng)商購買指定軟件，從而切實(shí)簡化供應(yīng)商入市手續(xù)、減輕供應(yīng)商采購成本負(fù)擔(dān)，以充分落實(shí)市場主體間的公平性，保障不同形式主體公平競爭的市場秩序，促進(jìn)政府采購營商環(huán)境不斷優(yōu)化。尤其在當(dāng)前疫情常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)背景下，可全面推廣采購活動(dòng)手續(xù)“一網(wǎng)通辦”，通過寄遞、自助打印等實(shí)現(xiàn)“不見面”辦理，實(shí)現(xiàn)辦齊的材料線下“一個(gè)窗口”一次領(lǐng)取，或者在加強(qiáng)監(jiān)管、保障安全的前提下，大力推進(jìn)電子化材料在更廣領(lǐng)域運(yùn)用，從而進(jìn)一步壓減采購活動(dòng)耗用時(shí)間，提升工作效率，打破地域與時(shí)間限制，推進(jìn)供應(yīng)商入市登記制度改革取得新突破。

二是合理設(shè)置采購程序，增強(qiáng)采購方式多樣性。一方面，應(yīng)嚴(yán)格按照政府采購法及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，確保采購人自主選擇采購代理機(jī)構(gòu)、自主決定是否自行采購，堅(jiān)決避免強(qiáng)制要求采購人采用隨機(jī)方式直接或變相指定采購代理機(jī)構(gòu)現(xiàn)象的發(fā)生，以充分保證采購程序與方式的統(tǒng)一合規(guī)；另一方面，簡化采購流程，為供應(yīng)商提供更加多樣的采購方式選擇，力求減輕供應(yīng)商參加政府采購招投標(biāo)及其他活動(dòng)中的過程成本；此外，還應(yīng)不斷推動(dòng)政府采購活動(dòng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信息公開，保證招投標(biāo)活動(dòng)在陽光下運(yùn)行，減少采購人與供應(yīng)商之間的信息封閉流動(dòng)，防止暗箱操作。

三是注重采購電子化建設(shè)，提升政府采購活動(dòng)開展效率。應(yīng)持續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”，積極推進(jìn)電子化政府采購平臺(tái)和電子賣場建設(shè)，建立健全統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通。例如，《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）就規(guī)定可通過電子方式公布采購信息、通知和招標(biāo)文件。同時(shí)，進(jìn)一步確保政府采購信息發(fā)布的完整性、及時(shí)性、對(duì)稱性，中央和地方政府采購信息發(fā)布平臺(tái)應(yīng)當(dāng)提供便捷、免費(fèi)的在線檢索服務(wù)，并向市場主體無償提供依法公開的政府采購信息。

四是建立相對(duì)完備的保障制度，為政府采購活動(dòng)開展保駕護(hù)航。例如：GPA對(duì)于政府采購實(shí)施雙重保障，一方面，規(guī)定成員國建立國內(nèi)審查程序，并對(duì)國內(nèi)審查程序作出詳細(xì)規(guī)定；另一方面，建立磋商和爭端解決機(jī)制，對(duì)于成員國沒有履行義務(wù)或者違背協(xié)議的情況提供解決途徑。這都可以作為今后我國政府采購營商環(huán)境配套建設(shè)的重點(diǎn)方向和重要抓手。根據(jù)本文實(shí)證研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前爭議處理制度完備性等政府采購爭議處理相關(guān)問題已然成為制約營商環(huán)境水平優(yōu)化提升的重要因素，這就更加要求在今后的工作當(dāng)中注重政府采購補(bǔ)償救濟(jì)，逐步完善問題處理機(jī)制，并嘗試搭建“一站式”政府采購糾紛解決服務(wù)平臺(tái)，探索建立與投訴裁決并行的約談、調(diào)解等糾紛化解模式，切實(shí)提升政府采購活動(dòng)的依法高效落實(shí)以及實(shí)現(xiàn)政府采購爭議處理的渠道暢通。

五是落實(shí)采購主體責(zé)任和促進(jìn)采購代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，擴(kuò)大采購人在選擇采購方式、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家等方面的自主權(quán)，推進(jìn)采購人內(nèi)控制度建設(shè)；其次，采購人應(yīng)不斷加強(qiáng)采購需求及履約驗(yàn)收管理，注重采購人重點(diǎn)責(zé)任落實(shí)，杜絕尋求“免責(zé)”情況的發(fā)生；最后，采購代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員和評(píng)審專家應(yīng)著力增強(qiáng)業(yè)務(wù)水平，為處于不斷深化改革中的政府采購提供更加專業(yè)的技術(shù)支持。

第二，推進(jìn)政府采購法律法規(guī)建設(shè)。

完備的政府采購法律制度能夠?yàn)樯罨少徃母锓桨柑峁┓杀Ｕ?，同時(shí)也是優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)。換句話說，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的舉措只有上升到法律法規(guī)層面才能真正發(fā)揮作用。具體來看，應(yīng)不斷增強(qiáng)政府采購領(lǐng)域的執(zhí)法力度，及時(shí)清理不合理、不合法的審批、備案、監(jiān)管、處罰、收費(fèi)事項(xiàng)，及時(shí)查處各類市場主體影響政府采購公平競爭的非法行為；在此過程中，還應(yīng)注意細(xì)化明確行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，通過提升司法程序質(zhì)量來維護(hù)政府采購公平競爭。而上升至立法修法層面，在不斷完善政府采購法，推動(dòng)政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的同時(shí)，還應(yīng)積極完善配套的政府采購規(guī)章制度，盡快研究出臺(tái)有關(guān)代理機(jī)構(gòu)、信用懲戒等方面的政策文件，力求解決制度規(guī)定不嚴(yán)格和操作性不強(qiáng)等問題，用法律制度為解決政府采購營商環(huán)境建設(shè)中存在的各類問題提供基礎(chǔ)性依據(jù)。

第三，促進(jìn)地區(qū)間營商環(huán)境協(xié)同提升。

越是營商環(huán)境好的地區(qū)，其越能吸引真正有實(shí)力的供應(yīng)商，政府采購就越成功，從而使政府采購與市場經(jīng)濟(jì)形成良性互動(dòng)。根據(jù)實(shí)證結(jié)果分析，當(dāng)前地區(qū)間政府采購營商環(huán)境差異較大，各地區(qū)在進(jìn)行政府采購營商環(huán)境優(yōu)化的過程中可充分對(duì)照得分與排名，采取針對(duì)性措施優(yōu)化營商環(huán)境。例如：北京、上海、江蘇和四川等前列省級(jí)行政區(qū)應(yīng)繼續(xù)深化政府采購制度改革，持續(xù)增強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)及優(yōu)化力度，力求持續(xù)引領(lǐng)；而中等排名省級(jí)行政區(qū)，則應(yīng)在保持整體優(yōu)勢的同時(shí)，聚焦供應(yīng)商生產(chǎn)經(jīng)營的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，著力優(yōu)化政府采購營商環(huán)境建設(shè)過程中的短板，查漏補(bǔ)缺，助力營商環(huán)境提升；整體排名靠后的省級(jí)行政區(qū)，需要認(rèn)真統(tǒng)籌梳理政府采購各環(huán)節(jié)存在的影響政府采購公平競爭的因素，全面提升政府采購營商環(huán)境水平。

第四，對(duì)標(biāo)“先進(jìn)”與市場開放并舉。

在將我國政府采購市場發(fā)展情況與世界前沿水平對(duì)標(biāo)后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國政府采購交易機(jī)制、過程鏈條、信息公開、監(jiān)督管理等方面與國際還存在一定差距，不利于政府采購公平競爭活動(dòng)的開展。

一是積極對(duì)標(biāo)世界先進(jìn)水平，參考世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，將政府采購納入到營商環(huán)境改善的考量之中，著力補(bǔ)齊政府采購交易機(jī)制、過程鏈條、信息公開等方面的短板。為奮力追趕國際先進(jìn)水平，應(yīng)合理設(shè)置采購方式體系，增強(qiáng)采購程序便利性，提升評(píng)標(biāo)方法實(shí)效性，提高電子化、“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府采購的結(jié)合度，促進(jìn)采購效率及透明度整體提升；還應(yīng)增強(qiáng)合同管理能力，重視合同履約驗(yàn)收，科學(xué)確定采購需求，實(shí)現(xiàn)采購文件標(biāo)準(zhǔn)化；建立責(zé)任明晰的信息公開機(jī)制，增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享深度與信息公開及時(shí)性。

二是著力發(fā)掘“雙循環(huán)”中蘊(yùn)藏的政府采購重大發(fā)展機(jī)遇，以優(yōu)化營商環(huán)境為引擎構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場，同時(shí)拓展政府采購對(duì)外合作的新空間，通過降低政府采購進(jìn)口耗時(shí)、進(jìn)口費(fèi)用，簡化審批核定手續(xù)等方式，積極吸收國際資源，合理利用各種例外規(guī)則為我國發(fā)展創(chuàng)造有利條件和良好機(jī)遇，并在此基礎(chǔ)上積極借鑒其他國家成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善綠色采購、補(bǔ)償交易和商業(yè)化采購等制度，從而帶動(dòng)全國整體營商環(huán)境的優(yōu)化。

（作者單位分別為：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、北京市財(cái)政局績效評(píng)價(jià)處、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院）

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