政府采購(gòu)法修訂何妨邁大步

【開(kāi)門(mén)修法 集思廣益】

編者按：越是重點(diǎn)領(lǐng)域的立法或修法，越會(huì)伴隨多方關(guān)注和熱議，政府采購(gòu)修法便是如此。2020年12月4日，財(cái)政部首次就《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，當(dāng)時(shí)各方反應(yīng)熱烈，積極反饋。為更好地貫徹“開(kāi)門(mén)立法、科學(xué)立法”精神，近日，政府采購(gòu)法再次開(kāi)門(mén)修法向社會(huì)尋計(jì)問(wèn)策。與此同時(shí)，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》理論版開(kāi)設(shè)“開(kāi)門(mén)修法 集思廣益”專(zhuān)欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)一些意見(jiàn)建議進(jìn)行探討，期待在各方凝心聚力之下，政府采購(gòu)法修訂工作越做越好。

政府采購(gòu)法修訂何妨邁大步

■ 焦洪寶

2022年7月15日，財(cái)政部公布了最新的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下稱(chēng)第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿），并附上簡(jiǎn)短的修訂說(shuō)明。相較于2020年12月發(fā)布的第一版修訂草案征求意見(jiàn)稿，第二版的修訂方向是以推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革和回應(yīng)政府采購(gòu)實(shí)踐關(guān)切的問(wèn)題為目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步深化、細(xì)化了現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律制度。

政府采購(gòu)法頒布至今已有20年的時(shí)間，本次全面修法意義重大，機(jī)遇難得。通覽第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿全文，雖然改革方向是明確的，但在推進(jìn)政府采購(gòu)法專(zhuān)業(yè)化程度上、改革力度上還略顯不足。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)法的修訂不妨將步子邁得再大一些。

應(yīng)進(jìn)一步突出法律的專(zhuān)業(yè)性

政府采購(gòu)法是一部專(zhuān)業(yè)性、綜合性強(qiáng)的法律，它應(yīng)該在規(guī)范政府采購(gòu)范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)流程做出規(guī)制，并對(duì)政府采購(gòu)多方利益進(jìn)行調(diào)整。

政府采購(gòu)法既有行政法律規(guī)范的色彩，對(duì)承擔(dān)行政管理職能或公共服務(wù)職能的采購(gòu)人如何做好政府采購(gòu)工作具有很強(qiáng)的約束力，又有經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的色彩，它涉及如何更好地發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理等內(nèi)容。政府采購(gòu)法律規(guī)范中既包含大量實(shí)體性的法律規(guī)范又包含程序性的法律規(guī)范。前者界定各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，后者涉及采購(gòu)信息的公開(kāi)等程序性規(guī)則和政府采購(gòu)爭(zhēng)議的解決機(jī)制等。特別是政府采購(gòu)爭(zhēng)議的解決機(jī)制較為專(zhuān)業(yè)和特殊，涉及與行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、行政附帶民事訴訟、合同交易領(lǐng)域的民事訴訟、不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)型的知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟等制度的銜接，這些程序性的法律制度幾乎均有基本法律支撐。但現(xiàn)行政府采購(gòu)法在與這些法律制度的銜接方面力有不逮。

政府采購(gòu)法規(guī)范是強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范的結(jié)合。強(qiáng)制性規(guī)范是指，政府采購(gòu)法對(duì)采購(gòu)人、供應(yīng)商等政府采購(gòu)當(dāng)事人設(shè)定了一些禁區(qū)、界限、標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制要求他們遵守一些規(guī)定。任意性規(guī)范是指，政府采購(gòu)法賦予了政府采購(gòu)當(dāng)事人部分權(quán)利，即在政府采購(gòu)過(guò)程中允許他們?cè)诜梢?guī)定的范圍內(nèi)自主確定或從事一些事項(xiàng)。任意性規(guī)范主要對(duì)采購(gòu)人而言，一些任意性規(guī)范屬于明確授權(quán)讓采購(gòu)人可以做某事，另有一些任意性規(guī)范是告知采購(gòu)人既可以這樣做，也可以那樣做某事。這些任意性規(guī)范在法律意義上頗具行政指導(dǎo)意味。可以說(shuō)，第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿中一些指南性、準(zhǔn)用性的規(guī)范行政指導(dǎo)特征較為明顯。比如，允許采購(gòu)人根據(jù)不同采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商提出一些要求，供應(yīng)商可以自主確定是否組成聯(lián)合體投標(biāo)，以保障政府采購(gòu)的整個(gè)運(yùn)行是公平競(jìng)爭(zhēng)和有利于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的；又如，在政府采購(gòu)合同管理方面，增加了大量有關(guān)合同類(lèi)型的規(guī)定，可以供采購(gòu)人結(jié)合具體項(xiàng)目的需求選定采購(gòu)合同類(lèi)型。但筆者認(rèn)為，這些準(zhǔn)用性、指南性的規(guī)范性條款內(nèi)容并不能凸顯政府采購(gòu)法修訂的必要性，這些內(nèi)容完全可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章或者其他行政規(guī)范文件來(lái)加以拓展和補(bǔ)充。

應(yīng)劃定對(duì)政府采購(gòu)管理的邊界

政府采購(gòu)法是我國(guó)社會(huì)主義法治體系中不可或缺的一部重要法典，它是我國(guó)政府部門(mén)規(guī)范政府采購(gòu)流程的總綱領(lǐng)、總參照。對(duì)如此重要的法律進(jìn)行修訂，勢(shì)必要突出重點(diǎn)、找準(zhǔn)著力點(diǎn)，從根本上解決現(xiàn)行制度中存在的問(wèn)題。

第一，應(yīng)厘清政府采購(gòu)范圍。政府采購(gòu)法第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿中界定政府采購(gòu)定義時(shí)明確，本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要，使用財(cái)政性資金或者其他國(guó)有資產(chǎn)，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等。筆者認(rèn)為，這一定義容易被誤讀為政府采購(gòu)最新的修法立場(chǎng)已把政府采購(gòu)與公共采購(gòu)劃為等號(hào)。眾所周知，政府采購(gòu)和公共采購(gòu)之間最重要的區(qū)別之一是，前者不包括國(guó)有企業(yè)采購(gòu)，后者包括國(guó)有企業(yè)采購(gòu)。這一區(qū)別在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判過(guò)程中也是反復(fù)提及和討論的。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)職能仍著眼于為政務(wù)服務(wù)或者為公眾服務(wù)，政府采購(gòu)屬于政府消費(fèi)性行為，即便是市政公用基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，若投資后屬于經(jīng)營(yíng)性的， 也不應(yīng)納入政府采購(gòu)管理。在政府采購(gòu)法第一版修訂草案征求意見(jiàn)稿中所提到的采購(gòu)人是指，依法進(jìn)行政府采購(gòu)的機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和其他采購(gòu)實(shí)體。政府采購(gòu)是為了實(shí)現(xiàn)政務(wù)活動(dòng)和公共服務(wù)的目的，政府采購(gòu)活動(dòng)目標(biāo)指向還是較為清晰的。但第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿中刪除了政務(wù)活動(dòng)一詞，政府采購(gòu)活動(dòng)也成為了為自身履職或提供公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，這一調(diào)整極易引發(fā)歧義。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，其經(jīng)營(yíng)行為致力于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在沒(méi)有特別清晰的界定何為其他采購(gòu)實(shí)體時(shí)，完全可以把國(guó)有企業(yè)采購(gòu)理解為其他實(shí)體采購(gòu)的一種，其采購(gòu)是為了履行國(guó)有資產(chǎn)增值的職能而開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這完全可以對(duì)應(yīng)上最新的政府采購(gòu)定義。筆者建議，目前還是應(yīng)該把政府采購(gòu)定義為使用財(cái)政性資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)貨物、工程或服務(wù)以發(fā)揮政府管理職能或公共管理職能的一種市場(chǎng)交易。

在確定政府采購(gòu)范圍之后，還應(yīng)把政府采購(gòu)法所具有的交易性規(guī)范和行政管理性規(guī)范做區(qū)分審視，特別應(yīng)關(guān)注采購(gòu)交易中如何實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金這一基本職能，然后再規(guī)范交易秩序，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一采購(gòu)大市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。關(guān)于政府投資項(xiàng)目，其本質(zhì)上借用了政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性程序，且與履行政府服務(wù)職能相關(guān)聯(lián)，但在驅(qū)動(dòng)因素、需求目標(biāo)、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，與政府采購(gòu)差異明顯，應(yīng)當(dāng)區(qū)分管理。

此外，第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿還提到，未達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)且未納入框架協(xié)議采購(gòu)范圍的，可以不執(zhí)行本法關(guān)于采購(gòu)方式、程序、信息公開(kāi)和履約驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定。這一規(guī)定看似為政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)管理的內(nèi)容，但實(shí)際上也屬于政府采購(gòu)范圍的問(wèn)題。傳統(tǒng)政府采購(gòu)定義下，只要使用財(cái)政性資金的采購(gòu)就應(yīng)該屬于政府采購(gòu)，限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)雖然放權(quán)由采購(gòu)人自行采購(gòu)或委托采購(gòu)，但從資金使用性質(zhì)來(lái)說(shuō)，仍屬于政府采購(gòu)，若不按照政府采購(gòu)法所規(guī)定的程序執(zhí)行，那么相當(dāng)于縮小了政府采購(gòu)的適用范圍。另外，從政務(wù)公開(kāi)的角度來(lái)說(shuō)，限額以下的政府采購(gòu)活動(dòng)也應(yīng)公開(kāi)信息、履行政府職能，納入政府采購(gòu)監(jiān)督管理。

第二，應(yīng)厘清政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法的調(diào)整范圍。立足第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿全文，招標(biāo)投法依然作為政府采購(gòu)工程招標(biāo)的準(zhǔn)用規(guī)范，這種準(zhǔn)用規(guī)范的安排顯然不能解決當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域和招投標(biāo)法領(lǐng)域在競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則適用方面的一些核心矛盾。從很多學(xué)者論述中可以了解到，國(guó)際上，大部分國(guó)家都建立了統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度體系，且招標(biāo)投標(biāo)立法上均未采取單獨(dú)立法的模式，招標(biāo)投標(biāo)作為一種采購(gòu)方式，服從于政府采購(gòu)目標(biāo)。筆者期待，本次政府采購(gòu)法修訂能從根本上解決兩法調(diào)整范圍的問(wèn)題。若基于一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題未能成行，政府采購(gòu)法也應(yīng)該建立一些更為清晰的規(guī)定。特別是要對(duì)招標(biāo)之外的其他采購(gòu)程序中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則做出明確規(guī)定，為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)的締約方確立一些規(guī)則。

比如，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序確定了合同成交的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容后，哪些內(nèi)容不能在成交并訂立合同后更改，哪些內(nèi)容通過(guò)談判還可以做進(jìn)一步調(diào)整等需要明確。又如，如果因當(dāng)事人違法的原因?qū)е潞贤龀龈?，那么合同?yīng)當(dāng)被認(rèn)為可撤銷(xiāo)還是被認(rèn)定為無(wú)效需要明確。再如，第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿提到，供應(yīng)商應(yīng)具備履約能力，但不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。不同于其他商業(yè)性交易或國(guó)有企業(yè)的招投標(biāo)活動(dòng)，政府采購(gòu)由于肩負(fù)宏觀(guān)政策調(diào)控的功能，政府采購(gòu)程序不能充分、完全競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)政府采購(gòu)需要扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)時(shí)，可能會(huì)存在對(duì)特定區(qū)域或特定企業(yè)類(lèi)型予以特殊照顧的情況。以上這些有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則的規(guī)定，迫切需要再去做進(jìn)一步規(guī)范。

其他仍需關(guān)注的內(nèi)容

本次修法亮點(diǎn)之一是對(duì)爭(zhēng)議解決程序方面進(jìn)行調(diào)整，即供應(yīng)商在質(zhì)疑、投訴處理程序后，若對(duì)投訴處理決定不認(rèn)可時(shí)可以直接向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，無(wú)需在行政體系內(nèi)疊床架屋地進(jìn)行行政復(fù)議。這一規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)近年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)行政裁決改革試點(diǎn)工作的認(rèn)可，是對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)有效、專(zhuān)業(yè)解決政府采購(gòu)爭(zhēng)議工作的認(rèn)可。關(guān)于爭(zhēng)議解決，第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿尚有未明確的內(nèi)容，例如，直接允許供應(yīng)商向法院起訴的問(wèn)題上，法院是按照行政訴訟案件受理以行政協(xié)議糾紛加以處理，還是以民事訴訟合同交易的角度進(jìn)行處理。因此，建議有關(guān)部門(mén)在立法過(guò)程中就這些問(wèn)題廣泛地和司法部門(mén)做好溝通。

此外，第二版修訂草案征求意見(jiàn)稿在個(gè)別條款上還是有一些不易執(zhí)行、概念較為模糊的規(guī)定。

比如，第十四條中關(guān)于供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)的條件規(guī)定中提到，采購(gòu)人有證據(jù)證明有關(guān)供應(yīng)商在參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，履行與采購(gòu)人或者與其存在管理關(guān)系的單位的采購(gòu)合同時(shí)，發(fā)生過(guò)重大實(shí)質(zhì)性違約且未及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施的，可以拒絕其參加采購(gòu)活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中載明。筆者認(rèn)為，該條款規(guī)定偏理論化，即使在司法判決中也很難清晰界定某種情形構(gòu)成重大實(shí)質(zhì)性違約。如此難界定的內(nèi)容交給采購(gòu)人去做，顯然是非常困難也容易產(chǎn)生矛盾的。

又如，在競(jìng)爭(zhēng)范圍適用規(guī)定方面，第四十二條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)以發(fā)布采購(gòu)公告的形式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)。符合下列情形之一的，可以實(shí)行有限競(jìng)爭(zhēng)：（一）受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的專(zhuān)利或者專(zhuān)有技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量過(guò)多的。有限競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)以競(jìng)標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)的形式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆腺Y格條件的供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)。該條款第一項(xiàng)規(guī)定提到，通過(guò)行政許可獲得相應(yīng)資質(zhì)的供應(yīng)商才能去參加有限競(jìng)爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，因行政許可數(shù)量有限，對(duì)行政許可的授予是按照招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行的。因此，無(wú)需在政府采購(gòu)程序中再作為有限競(jìng)爭(zhēng)的條件進(jìn)行限制。獲得行政許可的供應(yīng)商參與政府采購(gòu)時(shí)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商投標(biāo)的公開(kāi)性。

另外，該條款第二項(xiàng)關(guān)于競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量過(guò)多這一定義比較模糊，無(wú)法界定。不同的采購(gòu)項(xiàng)目供應(yīng)商數(shù)量可能完全不具有可比性。

政府采購(gòu)法的修訂已經(jīng)持續(xù)一段時(shí)間，主管部門(mén)能夠兩次以修訂征求意見(jiàn)稿的形式向全社會(huì)尋計(jì)問(wèn)策，展現(xiàn)了自己的使命和擔(dān)當(dāng)，非常值得贊賞。目前，全行業(yè)甚至全社會(huì)都在積極參與這次立法修訂，試圖將立法價(jià)值發(fā)揮到最大。正如在關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》的說(shuō)明里提到的，這次政府采購(gòu)法修訂既要引領(lǐng)，又要保障。筆者認(rèn)為，這種引領(lǐng)應(yīng)體現(xiàn)立法前瞻性的使命擔(dān)當(dāng)，大膽邁出步伐。在政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化管理與法律調(diào)整的道路上進(jìn)一步深化和拓展。

（作者系天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)涉外法政學(xué)院副院長(zhǎng)）

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