我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)春天常在

【開(kāi)門(mén)修法 集思廣益】

我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)春天常在

——《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》評(píng)述

■ 劉小川

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）自2002年頒布至今，已有二十年的時(shí)間，在此期間我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展迅速，取得了巨大成就。2003年是《政府采購(gòu)法》實(shí)施元年，當(dāng)年的政府采購(gòu)規(guī)模為1659.4億元，一般公共預(yù)算支出占比為6.7%，2020年的政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到36970.6億元，一般公共預(yù)算占比升至15.1%，政府采購(gòu)規(guī)模和一般公共預(yù)算支出占比分別增長(zhǎng)了22倍、2倍。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放及經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府采購(gòu)實(shí)踐中暴露出一些新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，亟待從法律的角度予以化解并規(guī)范。

近日，財(cái)政部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），毫無(wú)疑問(wèn)，這是推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的大事，是保障我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)春天常在的利器。對(duì)照現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》，《征求意見(jiàn)稿》的修訂幅度較大，具體體現(xiàn)在法律框架結(jié)構(gòu)調(diào)整和重大問(wèn)題解決兩方面?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第三章（“政府采購(gòu)方式”）和第四章（“政府采購(gòu)程序”）合并，形成“政府采購(gòu)方式與流程”一章，這體現(xiàn)了政府采購(gòu)實(shí)務(wù)操作連貫性的客觀要求?！墩髑笠庖?jiàn)稿》新增了兩章內(nèi)容，即“政府采購(gòu)政策”（第三章）和“政府采購(gòu)需求管理”（第四章），這一調(diào)整反映了我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展中的國(guó)家意志與科學(xué)管理的客觀要求，體現(xiàn)出法律修訂的與時(shí)俱進(jìn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的內(nèi)容條款共計(jì)125條，較之現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》的88條款，增幅內(nèi)容達(dá)40%，可見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》的修訂內(nèi)容得到較大擴(kuò)充。

《征求意見(jiàn)稿》修訂著重對(duì)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》基本條款進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)新增了一些內(nèi)容，歸納起來(lái)共有六個(gè)方面亮點(diǎn)。

第一，清晰界定政府采購(gòu)基本制度要素。公共財(cái)政的運(yùn)行必須要有制度規(guī)范，關(guān)于基本制度要素的法律界定尤為重要。政府采購(gòu)制度的基本要素包括采購(gòu)人、采購(gòu)資金、采購(gòu)對(duì)象和采購(gòu)供應(yīng)商。《征求意見(jiàn)稿》第12條規(guī)定：“采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體”。其中增列的“其他采購(gòu)實(shí)體”包括參與公共項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)和部分非國(guó)有機(jī)構(gòu)，這顯然擴(kuò)大了現(xiàn)行采購(gòu)人范圍，有利于對(duì)政府采購(gòu)源頭的全覆蓋管理；《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的采購(gòu)資金范圍包括財(cái)政性資金、其他國(guó)有資產(chǎn)，并且明確財(cái)政性資金必須納入預(yù)算管理，顯然《征求意見(jiàn)稿》不僅擴(kuò)大了采購(gòu)資金的范圍，而且強(qiáng)化了預(yù)算管理；《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于采購(gòu)對(duì)象類型的規(guī)定雖然仍為貨物、工程和服務(wù)三大類，但增加了一項(xiàng)集“三大類”為一體的“政府與社會(huì)資本合作”的綜合性財(cái)政對(duì)象（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》2條）；《征求意見(jiàn)稿》對(duì)采購(gòu)供應(yīng)商的規(guī)定中，將“非法人組織”以及提供政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的“社會(huì)資本方”一并納入采購(gòu)供應(yīng)商（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》13條），這對(duì)充實(shí)、整合和優(yōu)化政府采購(gòu)供應(yīng)商隊(duì)伍具有深遠(yuǎn)影響。

第二，明確政府采購(gòu)政策。《征求意見(jiàn)稿》在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》所提及的三項(xiàng)政策目標(biāo)基礎(chǔ)上又增加了三項(xiàng)政策，即“維護(hù)國(guó)家安全、支持科技創(chuàng)新和維護(hù)弱勢(shì)群體利益。不僅如此，《征求意見(jiàn)稿》還增設(shè)專章（第三章），分別對(duì)六項(xiàng)政府采購(gòu)政策的含義以及相關(guān)措施與組織管理等基本原則進(jìn)行了規(guī)定。隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其政策功能的作用必將日益增強(qiáng)，這不僅是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能的必由之路，也符合政府采購(gòu)的國(guó)際慣例。

第三，優(yōu)化政府采購(gòu)方式。《征求意見(jiàn)稿》將現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》中的“公開(kāi)招標(biāo)”和“邀請(qǐng)招標(biāo)”并為“招標(biāo)”，同時(shí)又新增了兩項(xiàng)政府采購(gòu)方式，即“創(chuàng)新采購(gòu)”和“框架協(xié)議采購(gòu)”?！皠?chuàng)新采購(gòu)”是為了落實(shí)支持科技創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策的有效之舉，尤其是采用兩階段采購(gòu)（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》65條），有利于通過(guò)科技創(chuàng)新活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，大力推動(dòng)科技創(chuàng)新社會(huì)氛圍的構(gòu)建；“框架協(xié)議采購(gòu)”是針對(duì)那些不易將貨物、工程和服務(wù)相分離的采購(gòu)項(xiàng)目，通過(guò)一攬子協(xié)議定價(jià)的方式所進(jìn)行的采購(gòu)（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》69條），這種采購(gòu)方式將隨著科技發(fā)展而不斷增加，反過(guò)來(lái)又會(huì)促進(jìn)科技創(chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)展。

第四，加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理。《征求意見(jiàn)稿》新增了一章“政府采購(gòu)需求管理”，主要針對(duì)采購(gòu)額巨大、采購(gòu)對(duì)象技術(shù)要求高、采購(gòu)組織復(fù)雜等政府采購(gòu)項(xiàng)目所提出的內(nèi)部控制管理要求。通過(guò)采購(gòu)人制定政府采購(gòu)需求計(jì)劃，包括項(xiàng)目績(jī)效、項(xiàng)目技術(shù)，以及項(xiàng)目商務(wù)等方面的目標(biāo)制定，確保政府采購(gòu)物有所值，有利于政府采購(gòu)管理的優(yōu)化升級(jí)。

第五，樹(shù)立政府采購(gòu)績(jī)效理念。政府采購(gòu)資金主要來(lái)源于財(cái)政資金，政府采購(gòu)主體是政府機(jī)構(gòu)，政府采購(gòu)績(jī)效是非常必要的?！墩髑笠庖?jiàn)稿》根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》精神，全方位、多層次、有重點(diǎn)地表述出對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效管理的要求。《征求意見(jiàn)稿》中有關(guān)政府采購(gòu)績(jī)效的表述共有19處，覆蓋于《征求意見(jiàn)稿》10章中的7個(gè)主要章節(jié)之中的共18個(gè)條款?！犊倓t》中的“政府采購(gòu)原則”，首次提出“講求績(jī)效原則”；第三章“政府采購(gòu)政策”，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將落實(shí)政府采購(gòu)政策納入項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)”（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》28條）；第四章“政府采購(gòu)需求管理”，采購(gòu)人必須“落實(shí)績(jī)效目標(biāo)要求”（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》30條）；第五章“政府采購(gòu)方式與程序”，關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性談判，要求“確定主要功能或者績(jī)效目標(biāo)”（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》59條）；第六章“政府采購(gòu)合同管理”，要求采購(gòu)人“在合同中約定績(jī)效激勵(lì)條款”（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》72條）；第八章“監(jiān)督檢查”，要求政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)采購(gòu)人和集采機(jī)構(gòu)的“……采購(gòu)效果、采購(gòu)效率……進(jìn)行考核、并公布考核結(jié)果”（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》9條）。顯而易見(jiàn)，績(jī)效的理念貫穿于政府采購(gòu)的全過(guò)程。

第六，政府采購(gòu)責(zé)任范圍擴(kuò)大，違法處罰力度增強(qiáng)。《征求意見(jiàn)稿》將采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、評(píng)審委員會(huì)、供應(yīng)商以及監(jiān)管部門(mén)工作人員的責(zé)任分別列示，有利于區(qū)分責(zé)任、精準(zhǔn)處罰。 例如，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任分別由現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的16項(xiàng)增加為20項(xiàng)，6項(xiàng)增加為10項(xiàng)，這體現(xiàn)出財(cái)政部門(mén)從嚴(yán)監(jiān)管的態(tài)度?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的違法處罰額度也從現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的“二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下”，提高到“十萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下” （見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》108條）。除此之外，《征求意見(jiàn)稿》還增列了對(duì)評(píng)審委員會(huì)成員（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》110條）和供應(yīng)商（見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》112條）的違法處罰具體額度，這彰顯出法律面前人人平等的宗旨。

但同時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》也還存在一些不盡人意的方面有待完善。

第一，關(guān)于政府采購(gòu)政策。政府采購(gòu)的政策標(biāo)準(zhǔn)原則、政策制定的組織層級(jí)劃分以及政策工具與方法的界定，需要以法律的方式予以明確。

第二，關(guān)于政府采購(gòu)需求管理。政府采購(gòu)需求管理的體系框架要進(jìn)一步清晰，包括管理目標(biāo)、管理體制、管理手段和管理組織等。

第三，關(guān)于政府采購(gòu)績(jī)效。要進(jìn)一步明確政府采購(gòu)績(jī)效概念的特征，尤其是要分清楚其與政府預(yù)算績(jī)效和市場(chǎng)績(jī)效的聯(lián)系與區(qū)別。

第四，關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的政府采購(gòu)項(xiàng)目。需要處理好非盈利組織和盈利性機(jī)構(gòu)在采購(gòu)人身份上的界定，以及合作項(xiàng)目資金納入政府采購(gòu)管理的處理等問(wèn)題，否則，可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資金脫離監(jiān)管或者監(jiān)管過(guò)度的非正?，F(xiàn)象。（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。