預(yù)算編制已基本告別傳統(tǒng)的基數(shù)法

【湖南政府采購實名舉報事件延伸探討】

擔(dān)心今年的預(yù)算執(zhí)行情況會影響第二年的預(yù)算編制，所以一定要花完預(yù)算？財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明在接受《中國政府采購報》采訪時明確表示——

預(yù)算編制已基本告別傳統(tǒng)的基數(shù)法

本報記者 趙家旺

臨近年底，發(fā)生在湖南政府采購領(lǐng)域的一起特殊事件，再度攪起了社會媒體對政府年底花錢行為的“口水”風(fēng)暴。

事件起因于湖南長沙市海韻琴行有限公司總經(jīng)理陳榮的實名舉報。舉報稱，湖南省財政廳、文化廳、省直機關(guān)事務(wù)局的一起政府采購項目中招標(biāo)過程有“貓膩”，原本1500萬元可以完成的采購，最后卻以3000萬元高價成交。對此，湖南省文化廳規(guī)劃財務(wù)處相關(guān)負(fù)責(zé)人給出的理由之一是，這是預(yù)算執(zhí)行的需要，如果預(yù)算沒有執(zhí)行完,財政就要收回,必然會影響第二年的預(yù)算編制。

這種“花完預(yù)算”的解釋，經(jīng)媒體披露后，迅速在網(wǎng)絡(luò)上“躥紅”，人們關(guān)注的焦點也跳出了該起政府采購項目，轉(zhuǎn)向了對政府花錢行為的疑問和思考：是什么決定了這種態(tài)度和動機？又該如何規(guī)范政府支出行為？

“花完預(yù)算”的動因何在

預(yù)算單位如此鮮明地道出“花完預(yù)算”的理由，這種情況并不多見。從相關(guān)負(fù)責(zé)人的回答來看，其最大的擔(dān)心在于今年的預(yù)算執(zhí)行情況會影響第二年的預(yù)算編制。那么，兩者之間究竟有怎樣的聯(lián)系？

“預(yù)算編制經(jīng)常采用基數(shù)法。上年花錢決定了下年的預(yù)算規(guī)模，這樣導(dǎo)致即時花錢的激勵很強。”中國社科院財貿(mào)所研究員楊志勇所說的這種“基數(shù)法”對于預(yù)算單位而言并不陌生。在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國地方部門預(yù)算編制都是采用簡單基數(shù)加一定增長的辦法來確定財政撥款資金分配。簡而言之，如果今年預(yù)算單位花的錢少，那明年能爭取到的資金勢必受損。

然而，對于這種觀點，財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明并不贊同：“我認(rèn)為，社會上在某種程度上存在一定的誤讀?，F(xiàn)行的支出預(yù)算構(gòu)成大體分為兩塊：基本支出預(yù)算和項目預(yù)算，預(yù)算編制已基本告別了傳統(tǒng)的基數(shù)法?；局С鰧嵭卸▎T定額管理，項目預(yù)算中有支出項目需求，才會安排相應(yīng)的預(yù)算，因此，基本不存在今年預(yù)算規(guī)模決定明年預(yù)算規(guī)模的情況。”

白景明認(rèn)為，政府采購項目涉及項目預(yù)算，而項目預(yù)算在執(zhí)行方面對下年度預(yù)算的影響視不同情況而定，大概可分為3種情況：一種是多年度連續(xù)執(zhí)行項目，根據(jù)本年度執(zhí)行進(jìn)度情況安排下年度預(yù)算指標(biāo)。第二種是屬于本年度執(zhí)行的項目，由于特殊原因今年沒有執(zhí)行完，可以經(jīng)批準(zhǔn)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度執(zhí)行。第三種是屬于本年度執(zhí)行的項目，已執(zhí)行完但產(chǎn)生結(jié)余，或者沒有執(zhí)行完且來年沒有執(zhí)行的必要，那么由財政收回。

在實踐中，預(yù)算單位較為擔(dān)心的情形是預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金被收回。中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，作為花錢主體，預(yù)算單位長期以來形成的慣性是把預(yù)算資金看成自己的，“好不容易爭取到的錢怎么愿意再交回去。”

“特別是近2年來國家對于關(guān)系預(yù)算單位切身利益的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金制度在不斷規(guī)范收緊，制度的目標(biāo)與預(yù)算單位的意愿相悖，便有可能會形成反向激勵效果，結(jié)果便是貼著預(yù)算線來花錢。”實踐中的情況也引起了部分業(yè)內(nèi)人士的注意。某市政府采購中心負(fù)責(zé)人表示，該采購中心計算機協(xié)議供貨統(tǒng)計顯示，有超過80%的采購量集中在距離采購預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)最近的一檔產(chǎn)品上。

“如果花完預(yù)算行為不是局部現(xiàn)象，我們首先應(yīng)該考問的是制度本身。到底是什么樣的制度鼓勵或迫使眾人這么做？”楊志勇說。

“目前，對于預(yù)算結(jié)余資金，國家規(guī)定原則上不允許各部門的當(dāng)年預(yù)算結(jié)余資金在當(dāng)年留用，而是需要納入下一年度部門預(yù)算安排。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，這對于各部門而言，意味著如果當(dāng)年預(yù)算安排的錢未花完，那就等于“不花白不花”。既然如此，為何不花掉呢？這就是制度對各部門預(yù)算行為的影響。反過來，如果允許各部門自由裁量式地留用預(yù)算結(jié)合，導(dǎo)致的問題會更多、更嚴(yán)重。兩相比較，還是結(jié)余收回的規(guī)定帶來的負(fù)面作用較小。但是，這并不意味著某些部門對當(dāng)前規(guī)定的濫用行為是合理的。

根源在于預(yù)算編制不到位

“該案例突出了預(yù)算結(jié)余問題的嚴(yán)重性。”王雍君認(rèn)為，在預(yù)算收入快速增長、預(yù)算規(guī)模迅速擴大的背景下，由于種種原因，近年來各級政府的許多部門形成大量預(yù)算結(jié)余，在下半年尤其是第四季度表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。

過往部分地區(qū)公開的資料直接印證了這種狀況的存在?！稄V東省2010年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，2010年廣東省級財政總收入2796.03億元，支出1972.2億元，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)達(dá)823.83億元。湖南省審計廳發(fā)布的《關(guān)于2010年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，被審計的15個省級部門年終結(jié)余資金就達(dá)3.84億元。

“問題表現(xiàn)在執(zhí)行階段許多預(yù)算單位的預(yù)算資金花不完，但根源在于預(yù)算準(zhǔn)備階段的基礎(chǔ)工作嚴(yán)重不到位。”王雍君表示，對于預(yù)算單位而言，預(yù)算準(zhǔn)備的關(guān)鍵在于支出預(yù)算編制。支出預(yù)算編制要面對兩項關(guān)鍵工作：一是預(yù)算監(jiān)管部門有能力準(zhǔn)確測算各部門各單位真實的支出需求，二是確保各部門各單位的支出需求不得超過設(shè)定的預(yù)算限額。就采購預(yù)算而言，除了這兩個條件外，還需要確保采購品的價格預(yù)測的客觀性和準(zhǔn)確性，尤其是需要確保遵循標(biāo)準(zhǔn)的采購程序。

“但事實上，各部門的職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)以及達(dá)成這些目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)支出需求信息，經(jīng)常不能在部門預(yù)算文件中得到詳細(xì)闡明。在預(yù)算準(zhǔn)備和審查階段，預(yù)算審查部門，尤其是各級人大和財政部門既無足夠的時間也無足夠的資源，獲得和審查各支出部門真實的支出需求。信息的嚴(yán)重不對稱和監(jiān)管乏力，導(dǎo)致許多部門的‘預(yù)算不飽和’，該做的事未做，這是形成預(yù)算結(jié)余的重要原因。”王雍君如是表示。

楊志勇也認(rèn)為，預(yù)算編制的精確性受到諸多因素的影響，很難做到精確科學(xué)。預(yù)算不時遇到新的任務(wù)，如上級政府要求，或領(lǐng)導(dǎo)指派等人知因素的影響，需要微調(diào)。同時，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行過程中的相對隨意是相輔相成的。如果執(zhí)行嚴(yán)格，那么就會給編制的科學(xué)性形成壓力，倒逼編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。近年來，政府預(yù)算改革在加快，加大預(yù)算執(zhí)行力度已成共識。但是，由于預(yù)算編制的問題，導(dǎo)致大量預(yù)算資金沉淀到年終，形成了年終花錢的壓力。

關(guān)鍵在于是否是“恰當(dāng)?shù)鼗ㄥX”

花錢的壓力集中于年底，于是便出現(xiàn)了近年來社會媒體對于政府年底突擊花錢的種種過激言論。

“在年底前合規(guī)地執(zhí)行完，總比平時胡亂地花完要好。在某種程度上，突擊花錢是正常的，在各國都存在這種狀況。”白景明認(rèn)為，由于財政預(yù)算批復(fù)下達(dá)的時間較晚，為保持財政支出的均衡性和穩(wěn)健性，年底適當(dāng)加快執(zhí)行進(jìn)度是必要的。而且，在每年3月全國人大批準(zhǔn)中央財政預(yù)算之前，項目支出中一般只有延續(xù)性項目按一定的比例預(yù)撥部分資金，新增項目大都是在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，再就是工程項目一般是在年初啟動，在年底完工驗收合格后財政才支付工程資金，這造成年底財政支出比較集中。

“年底財政支出的規(guī)模雖然大一些，但并不是違反預(yù)算管理規(guī)定的‘突擊花錢’。”白景明認(rèn)為，目前在預(yù)算執(zhí)行方面，中央和各地都有嚴(yán)格的管理約束辦法，預(yù)算單位公開違規(guī)的幾率較低。

楊志勇也持有相同的觀點：“花光預(yù)算本身不是問題。編制出來的預(yù)算執(zhí)行完畢，錢也就花光了。但問題在于錢是不是恰當(dāng)?shù)鼗ǔ鋈ァ?rdquo;

“現(xiàn)實的許多情況是‘上有政策，下有對策’。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬認(rèn)為，在預(yù)算監(jiān)督和公開機制不完善的情況下，預(yù)算單位花錢的合規(guī)性缺乏根本的保障，從而可能會給“尋租”行為留下更多的空間。

如何保障“規(guī)范地花錢”

現(xiàn)實問題激發(fā)出理論學(xué)者們對于完善當(dāng)前預(yù)算管理體制、規(guī)范財政支出行為更深的思考和探討。

“從政府采購角度來看，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算單位由采購人變?yōu)槭褂萌恕?rdquo;徐煥東解釋說：“如果預(yù)算單位只是采購對象的使用主體，而不是花錢的主體，那自然也就不會存在隨意花錢的問題。比如，在煙臺，預(yù)算單位如果需要一輛車，只需在預(yù)算中提出對車的功能要求，而不是資金要求，由政府采購部門完成采購后，直接把車撥給其使用，至于采購汽車花掉了多少錢、是否有結(jié)余，與預(yù)算單位無任何關(guān)系。”

王雍君認(rèn)為，預(yù)算是一個循環(huán)，始于準(zhǔn)備，經(jīng)由審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行，終于評估和審計。“如果預(yù)算編制是高質(zhì)量的，那么在執(zhí)行過程中應(yīng)盡量減少調(diào)整事項和調(diào)整金額，并遵循嚴(yán)格的調(diào)整程序。各級人大的作用亟需加強，各級財政部門和審計部門應(yīng)加強事前監(jiān)督和審計。各預(yù)算單位的報告機制需要加強。會計記錄需要清晰準(zhǔn)確和及時。尤其重要的是，需要在預(yù)算支出周期的各個階段，包括撥款、承諾、核實和付款等加強財務(wù)合規(guī)性控制。”

“需要考慮的問題是：什么樣的預(yù)算制度才是鼓勵人們節(jié)約資金的制度？”楊志勇認(rèn)為，“加強績效預(yù)算管理，才是正道。政府部門活動的效率，不能只看花錢的多少，而應(yīng)更多地將投入與產(chǎn)出聯(lián)系起來。”

“在我看來，減少預(yù)算執(zhí)行隨意性的根本在于制度層面的完善，而不在于技術(shù)層面的改進(jìn)。”黃燕芬認(rèn)為，只有真正推動完善預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算公開制度，使花納稅人錢的行為真正能接受納稅人的公開監(jiān)督，那么，財政支出行為才能得到根本的規(guī)范。