從政府采購法修訂看交易制度變革

【開門修法 集思廣益】

從政府采購法修訂看交易制度變革

■ 朱利平

最新發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）較現(xiàn)行政府采購法及第一次修訂稿均發(fā)生了較大變化，鮮明地體現(xiàn)了《深化政府采購制度改革方案》的方向和精神，特別是交易制度變革遵循了國際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競爭報(bào)價(jià)”“符合需求情況下低價(jià)中標(biāo)”的公平競爭原則，建立了采購需求與采購方式、評審方法、合同定價(jià)之間的內(nèi)在聯(lián)系，對評審機(jī)制進(jìn)行了重大調(diào)整。

一是改變以采購金額大小確定采購方式，以及“一招定天下”的錯誤觀念。

在以往政府采購中，政府采購方式基本上以金額來決定，達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)時必須采用公開招標(biāo)方式，公開招標(biāo)成了政府采購的主要方式，又因?yàn)楦偁幮哉勁屑霸儍r(jià)采用的都是最低價(jià)法，采購人為了規(guī)避最低價(jià)，即使是10萬或20萬的項(xiàng)目都刻意采用公開招標(biāo)，致使公開招標(biāo)方式被濫用。

而《征求意見稿》第五十七條規(guī)定，“能夠確定詳細(xì)規(guī)格和具體要求，無需與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購”。例如，通用設(shè)備的采購、按照設(shè)計(jì)圖紙施工的工程等。第五十九條指出，“符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)采用競爭性談判方式采購：（一）需要通過談判細(xì)化解決方案，明確詳細(xì)技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)具體要求或者其他商務(wù)指標(biāo)的；（二）需要由供應(yīng)商提供解決方案，通過談判確定一種或者多種解決方案，并細(xì)化解決方案內(nèi)容的”。也就是說，需要通過談判細(xì)化解決方案或者需要供應(yīng)商提供解決方案的項(xiàng)目采用競爭性談判，通過多輪的談判細(xì)化方案、確定解決方案來實(shí)現(xiàn)采購需求?？梢?，《征求意見稿》將招標(biāo)、競爭性談判等采購方式直接與需求掛鉤，不再以采購金額作為采購方式的直接劃分界限。另外，第六十二條明確，“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務(wù)”則采用詢價(jià)。如，采購金額不大的物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目、集采目錄中的貨物項(xiàng)目、有設(shè)計(jì)圖紙的工程項(xiàng)目。《征求意見稿》將詢價(jià)方式適用范圍擴(kuò)展至工程和服務(wù)項(xiàng)目，達(dá)到采購程序的精簡和采購周期的靈活搭配，以及提高采購效率的目的。此外，采購方式還增加了創(chuàng)新采購和框架協(xié)議采購，以應(yīng)對目前不同的政府采購項(xiàng)目需求。

二是完善評審制度。

在需求客觀、明確的基礎(chǔ)上，著力增強(qiáng)評審規(guī)則的剛性約束，包括強(qiáng)調(diào)最低評標(biāo)價(jià)法的應(yīng)用、強(qiáng)化綜合評分法評審因素的客觀量化要求等，減少人為因素的影響。新的評審方法對適用情形進(jìn)行了明確要求，招標(biāo)一般適用最低評標(biāo)價(jià)法，競爭性談判一般適用綜合評分法，將評審方法與采購需求的復(fù)雜程度直接掛鉤，有利于解決目前采購人普遍選用綜合評分法的弊病?！墩髑笠庖姼濉穼Ω偁幮哉勁械倪m用范圍以及程序作了進(jìn)一步細(xì)化，特別是針對政府定價(jià)或有特殊要求的項(xiàng)目，為參加談判的供應(yīng)商提供了新的評審方法——最優(yōu)質(zhì)量法，以實(shí)現(xiàn)特殊項(xiàng)目特殊辦理的目的。

三是細(xì)化合同定價(jià)方式。

合同定價(jià)方式一直是困擾采購人的一大難題。以往的采購項(xiàng)目合同基本都是采用固定價(jià)格方式，而《征求意見稿》第七十二條就不同項(xiàng)目的合同定價(jià)方式進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)定，如，通用貨物、工程和服務(wù)采購，應(yīng)當(dāng)采用固定價(jià)格定價(jià)方式。創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合作合同可以采用成本補(bǔ)償定價(jià)方式。采購人可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，采用固定價(jià)格、成本補(bǔ)償與績效激勵相結(jié)合的組合定價(jià)方式。這一規(guī)定將有助于采購人更好地理解和選擇合同定價(jià)方式，并與《政府采購需求管理辦法》有機(jī)結(jié)合。

四是增加創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作等采購方式。

關(guān)于創(chuàng)新采購。采購支持科技創(chuàng)新是國家慣例，為此，《征求意見稿》新增了“政府采購政策”這一章節(jié)，重點(diǎn)突顯了目前政府采購政策在采購執(zhí)行過程中的重要地位，對支持本國產(chǎn)業(yè)、維護(hù)國家安全、支持科技創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持綠色發(fā)展等重要政策進(jìn)行了進(jìn)一步要求，特別是落實(shí)支持科技創(chuàng)新政策與創(chuàng)新采購方式的結(jié)合。

關(guān)于政府和社會資本合作。根據(jù)《征求意見稿》第三十五條的規(guī)定，政府和社會資本合作項(xiàng)目不得再使用公開招標(biāo)方式采購，只適用于競爭性談判方式采購。筆者認(rèn)為，政府和社會資本合作項(xiàng)目投資金額大，投資回報(bào)時間長，不確定因素多，項(xiàng)目需要細(xì)化解決方案或者需要供應(yīng)商提供解決方案，因此，這類項(xiàng)目采用競爭性談判將有利于項(xiàng)目的完成和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

但是，在實(shí)際操作中，對于政府和社會資本合作項(xiàng)目(如，市政道路、地下管廊、自來水廠建設(shè)、智慧城市等)，建設(shè)方一般采用公開招標(biāo)的方式，而這主要是受招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條有關(guān)規(guī)定的約束。施工單位在投標(biāo)人中占主流，按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條的規(guī)定，施工單位中標(biāo)，施工可不再招標(biāo)，所謂“兩標(biāo)并一標(biāo)”。因此，筆者建議，若政府和社會資本合作項(xiàng)目采用競爭性談判方式采購，《征求意見稿》還需為政府和社會資本合作項(xiàng)目成交供應(yīng)商設(shè)置優(yōu)先規(guī)定(如，談判后不用再招標(biāo))，否則可能會影響供應(yīng)商參加的動力。

五是強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。

《征求意見稿》將政府采購當(dāng)事人明確為采購人和供應(yīng)商，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了供采雙方的主體地位和責(zé)任，將代理機(jī)構(gòu)（含集中采購機(jī)構(gòu)）作為協(xié)助者。除了前期的采購實(shí)施計(jì)劃編制和需求管理外，《征求意見稿》將供應(yīng)商的資格審查、評審委員會的組成以及評審工作的權(quán)限下放給采購人，并對采購項(xiàng)目的采購質(zhì)量、落實(shí)政策、績效考核、風(fēng)險(xiǎn)防控管理等作了進(jìn)一步規(guī)范。而這些規(guī)定對采購人的法律法規(guī)知識及專業(yè)知識提出了更高要求，各單位需要進(jìn)一步強(qiáng)化采購隊(duì)伍建設(shè)。

（作者單位：湖南省財(cái)政廳政府采購處）

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