強(qiáng)化需求管理的三條“錦囊妙計(jì)”

【專家觀點(diǎn)】

強(qiáng)化需求管理的三條“錦囊妙計(jì)”

■ 沈桑陽

采購需求是政府采購活動(dòng)的源頭和出發(fā)點(diǎn)，也是評(píng)價(jià)政府采購績(jī)效的重要依據(jù)，直接決定著采購活動(dòng)效果。2021年，財(cái)政部印發(fā)《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確了政府采購需求管理的原則、主要內(nèi)容、編制要求等，并對(duì)采購實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任作出規(guī)定?！掇k法》的出臺(tái)補(bǔ)齊了需求管理無專項(xiàng)制度可依的短板，但要推動(dòng)政府采購需求管理真正落地落實(shí)，還需在約束機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和大數(shù)據(jù)運(yùn)用方面尋求突破。

設(shè)置“大小需求” 前移管理關(guān)口

采購需求是指，采購人為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。它不只反映了采購標(biāo)的的特點(diǎn)，更重要的是反映了工作計(jì)劃和總體安排。按照“因事找錢”的邏輯，有需求才有配套預(yù)算，需求不一樣，預(yù)算也應(yīng)當(dāng)不一樣。確定政府采購需求，應(yīng)成為整個(gè)預(yù)算管理鏈條的“源點(diǎn)”。

目前，在政策以及實(shí)操中，政府采購需求是根據(jù)預(yù)算來編制，且受預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的約束，往往更重視合法、合規(guī)、高效地執(zhí)行批復(fù)預(yù)算，而不是“需要什么”。當(dāng)然，預(yù)算編制環(huán)節(jié)嵌入過細(xì)的需求管理存在現(xiàn)實(shí)難度。

筆者認(rèn)為，可以設(shè)置“大需求”和“小需求”?！按笮枨蟆笔侵?，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、“一上”以及“二上”的環(huán)節(jié)中啟動(dòng)相對(duì)粗放的需求管理。比如，現(xiàn)有預(yù)算一體化系統(tǒng)要求在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)編制貨物、工程、服務(wù)類預(yù)算。對(duì)此，筆者建議，在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，按照采購需求確定類別預(yù)算，讓各單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就建立“需求管理”這一概念，而不是簡(jiǎn)單地執(zhí)行預(yù)算，從而不斷發(fā)揮需求對(duì)預(yù)算編制的牽引作用。同時(shí)，對(duì)于一些較大項(xiàng)目的需求調(diào)查，也應(yīng)當(dāng)在這個(gè)環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)。在“一上”“二上”預(yù)算編制時(shí)，對(duì)“大需求”稍作細(xì)化，主要是指編制政府采購績(jī)效目標(biāo)，尤其對(duì)政府采購預(yù)算占比較大的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在績(jī)效目標(biāo)中編制政府采購政策功能落實(shí)的有關(guān)目標(biāo)?！靶⌒枨蟆笔侵福F(xiàn)行制度規(guī)定的、在預(yù)算批復(fù)后的精細(xì)化需求管理，包括具體的實(shí)施計(jì)劃編制等。

“標(biāo)準(zhǔn)+機(jī)制”雙輪驅(qū)動(dòng) 規(guī)范采購需求管理

需求管理是避免“豪華采購”“天價(jià)采購”等問題產(chǎn)生的重要前提。筆者認(rèn)為，需求管理的重點(diǎn)在于兩方面：一是標(biāo)準(zhǔn)；二是機(jī)制。

從標(biāo)準(zhǔn)上來講，同樣有“大需求”和“小需求”的概念?！按笮枨蟆笔侵竿ㄓ庙?xiàng)目的采購需求，包括集中采購項(xiàng)目或者經(jīng)常性采購項(xiàng)目。對(duì)于集中采購項(xiàng)目，主要由集中采購中心牽頭制定標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施。在實(shí)際操作中，各單位編制預(yù)算時(shí)對(duì)照采購中心已有的采購結(jié)果進(jìn)行編制，這實(shí)際上就是執(zhí)行了“需求決定預(yù)算”。對(duì)于經(jīng)常性采購項(xiàng)目，如，審計(jì)服務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)等，筆者建議，探索建立政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)參考指引，細(xì)化該類項(xiàng)目需求管理的基本要素、基本要求及主要標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，鼓勵(lì)行業(yè)主管部門研究制定本行業(yè)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目采購需求標(biāo)準(zhǔn)?！靶⌒枨蟆敝饕赴凑铡掇k法》需要開展需求調(diào)查的或者各單位分散采購的項(xiàng)目需求。各項(xiàng)目的需求標(biāo)準(zhǔn)則主要依托采購人自行通過市場(chǎng)調(diào)查或工作經(jīng)驗(yàn)來確定。

規(guī)范需求管理除了標(biāo)準(zhǔn)，還需要一個(gè)驅(qū)動(dòng)，就是機(jī)制，原因在于所有的政府采購政策落實(shí)不可能都靠人來管。如，某抽樣調(diào)研結(jié)果顯示，約87.18%的直屬單位建立了采購、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)共同參與需求制定機(jī)制。但從實(shí)際來看，這種融合還停留在表面，主要是業(yè)務(wù)管買什么，財(cái)務(wù)管有多少預(yù)算，采購負(fù)責(zé)報(bào)計(jì)劃。筆者認(rèn)為，需求管理的有機(jī)融合應(yīng)當(dāng)是各個(gè)因素互相制約，即在落實(shí)某些政策功能背景下，需要買哪些服務(wù)或產(chǎn)品，有多少預(yù)算，需要實(shí)現(xiàn)什么功能目標(biāo)等。在需求階段，各部門就要實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，而不是貫穿于采購整個(gè)執(zhí)行過程的前后環(huán)節(jié)獨(dú)立管理。

加強(qiáng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用 提升采購需求管理

通過信息化手段提升政府采購管理水平至關(guān)重要。近年來，財(cái)政部通過建立交易系統(tǒng)與計(jì)劃管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)聯(lián)系，進(jìn)一步提升了政府采購精細(xì)化管理水平，尤其是今年正在建設(shè)和推行的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，加強(qiáng)了政府采購與預(yù)算、資產(chǎn)、國(guó)庫支付的銜接。在政府采購需求管理過程中，筆者建議，進(jìn)一步加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，通過對(duì)中國(guó)政府采購網(wǎng)上同類品目的采購文件或采購結(jié)果的分析，對(duì)一些通用項(xiàng)目的采購需求逐步形成采購需求標(biāo)準(zhǔn)參考。如，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)、審計(jì)服務(wù)等，雖然其業(yè)務(wù)量不同，產(chǎn)生工作內(nèi)容也不同，但是這些服務(wù)多是依靠第三方機(jī)構(gòu)。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)而言，主要是人力成本，也就是投入和計(jì)量方式是一致的。因此，針對(duì)此類項(xiàng)目，即不同采購人需要的同質(zhì)化程度較高的服務(wù)項(xiàng)目，可以逐步形成采購文件范本以及需求參考。

《辦法》對(duì)提高政府采購目標(biāo)績(jī)效、提升政府采購管理工作水平產(chǎn)生了重要積極作用，值得認(rèn)真對(duì)待、深入研究。筆者相信，以《辦法》實(shí)施為契機(jī)，政府采購需求管理工作必將步入新階段。

（作者單位：水利部預(yù)算執(zhí)行中心）

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