質(zhì)疑投訴切忌“張冠李戴”

【案例看臺】

質(zhì)疑投訴切忌“張冠李戴”

——對一起標識系統(tǒng)采購投訴案的分析

■ 本報記者 張舒慧

搞錯了，再來！這是我們經(jīng)常在新媒體平臺上聽到的一句話。然而，現(xiàn)實中，并不是很多事情都有機會重頭再來，尤其是在政府采購項目中，重視細節(jié)顯得格外重要。

近日，一位供應商在質(zhì)疑投訴時，便搞錯了對象。下面跟著記者一起走進這起“后悔案”，看看這家供應商究竟是怎么搞錯了。

基本案情

采購人C委托代理機構(gòu)D就“標識系統(tǒng)采購”項目（以下簡稱本項目）開展競爭性磋商。Z公司就采購文件部分評審因素設(shè)置提出質(zhì)疑，因?qū)|(zhì)疑答復不滿意，于2022年6月1日向當?shù)刎斦块T提出投訴。

投訴事項為：本項目技術(shù)評分部分“對本項目的理解和分析”“整體設(shè)計方案”“設(shè)計提綱”“實施方案”等評審因素的評審標準未進行量化，不符合《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三十四條等規(guī)定。

Z公司請求：依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第七十一條和第七十八條規(guī)定，對代理機構(gòu)D“對質(zhì)疑不予答復或者答復與事實明顯不符，并不能作出合理說明”的行為作出處理，給予代理機構(gòu)D禁止代理政府采購項目1年的行政處罰，罰款50000元，并責令本項目重新采購。

被投訴人觀點

采購人C稱：本項目為需由供應商提供設(shè)計方案的采購項目，標識系統(tǒng)的主要建設(shè)內(nèi)容是保護區(qū)的指引牌、宣傳牌、科普牌等標識，以期達到保護區(qū)視覺的統(tǒng)一性和識別性，給予規(guī)范合理的視覺導視。采購需求已將采購標的功能、應用場景、目標等基本要求加以說明。代理機構(gòu)D根據(jù)采購需求并結(jié)合實際特點制定了評分標準，明確了其中的客觀、量化指標。

2022年4月28日，代理機構(gòu)D在政府采購網(wǎng)發(fā)布競爭性磋商公告，于2022年5月9日收到Z公司對本項目提出的質(zhì)疑，質(zhì)疑事項為本項目評分標準未進行量化。與代理機構(gòu)D經(jīng)過分析后，采購人C答復了該質(zhì)疑，并于2022年5月17日在政府采購網(wǎng)發(fā)布了更正公告，在更正公告中重新發(fā)布了進一步量化、細化調(diào)整后的評分辦法，并順延了開標時間至2022年5月24日。更正公告發(fā)布后，在公告期間內(nèi)未收到任何異議。2022年5月24日，項目如期開啟響應文件，Z公司未參加采購活動，采購人C當日對成交結(jié)果予以確認，代理機構(gòu)D于2022年5月26日發(fā)布采購結(jié)果公告。

采購人C認為，Z公司現(xiàn)再次針對2022年4月28日發(fā)布的磋商文件中的評分標準進行投訴，但所投訴的評分標準是已作廢的評分標準。

代理機構(gòu)D稱：一是Z公司提出書面質(zhì)疑后，采購人C經(jīng)確認，于2022年5月17日發(fā)布了更正公告，對本項目的采購需求和評分因素(技術(shù)部分)分別進行了調(diào)整，增加了“項目目標和任務”“整體深化方案要求”等內(nèi)容，也對競爭性磋商文件評分因素（技術(shù)部分）進行部分更正。更正公告發(fā)布后并未收到Z公司對更正后的評分因素提出的書面質(zhì)疑。Z公司投訴指向的是2022年5月17日更正前的評審標準，原則上該評分標準已作廢。

二是本項目主要服務內(nèi)容是開展自然保護區(qū)內(nèi)標識系統(tǒng)的完善工作，以達到保護區(qū)視覺的統(tǒng)一性和識別性，是需要由供應商提供設(shè)計方案、組織方案的采購項目。根據(jù)《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第九條的規(guī)定，更正后的競爭性磋商文件采購需求已將采購標的目標和任務，深化設(shè)計方案，標識設(shè)計材質(zhì)、尺寸和內(nèi)容等需實現(xiàn)的功能、目標要求進一步加以說明。

三是經(jīng)更正后的技術(shù)部分的評審因素“對本項目的理解和分析”“整體設(shè)計方案”“進度保證措施”“實施方案”均與本項目采購標的功能、質(zhì)量和供應商履約能力直接相關(guān)，因此，采購人C根據(jù)項目的特點和實際需要，將上述4項評審因素細化，制定相應評審因素并無不當。

四是競爭性磋商文件中上述更正后的4項評審內(nèi)容、評分細則設(shè)置是清晰明確的，且與相應的商務、技術(shù)（服務）條件和采購需求相對應，響應供應商需要根據(jù)自身實際情況找到得分點來制作響應文件，且磋商文件并未要求磋商小組成員橫向比較各響應供應商的響應文件進行打分。同時，商務、技術(shù)(服務)條件和采購需求指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素也量化到相應區(qū)間，并未設(shè)置各區(qū)間對應的不同分值。

五是前述內(nèi)容是作為磋商文件評審因素，而不是作為磋商文件資格條件和實質(zhì)性響應條款。結(jié)合本項目的評審情況，磋商小組成員對所有有效響應文件的響應方案進行獨立評分，而非通過響應文件之間的橫向比較進行打分，從本次磋商小組成員對所有通過資格符合性審查的響應供應商的上述4項評審得分來看，磋商小組成員根據(jù)響應供應商的響應文件進行了客觀評價，響應供應商之間以上各項得分相差不是很大。

處理結(jié)果及觀點

經(jīng)財政部門調(diào)查，發(fā)現(xiàn)如下事實：

2022年4月28日，代理機構(gòu)D發(fā)布競爭性磋商公告；同年5月6日、10日、13日、17日發(fā)布4次更正公告，對磋商文件內(nèi)容進行了修改；5月24日開啟響應文件；5月26日發(fā)布結(jié)果公告。

其中，4月28日發(fā)布的競爭性磋商文件“第四章 評審”中“評審程序”顯示本項目標識系統(tǒng)技術(shù)部分評審因素有“對本項目的理解和分析”（等次分值為0、1、3、7、10分）、“整體設(shè)計方案”（等次分值為0、1、6、12、20分）、“設(shè)計提綱”（等次分值為0、1、3、7、10分）、“實施方案”（等次分值為0、1、5、10、15分）4項。

5月17日發(fā)布的更正后的競爭性磋商文件將上述評審因素中的“設(shè)計提綱”修改為“進度保證措施”，同時對4項評審因素的具體評審標準進行了修改，如，在“對本項目的理解和分析”（等次分值為0、1、3、7、10分）中，評審標準為：“根據(jù)供應商對本項目采購需求的理解和分析進行評審，包括但不限于以下內(nèi)容：項目背景、項目目標和任務、項目內(nèi)容。涵蓋上述所有內(nèi)容且對項目背景了解深入透徹，項目目標明確，工作內(nèi)容清晰具體，得10分……涵蓋上述所有內(nèi)容且對項目背景了解不夠清晰，項目目標不明確，工作內(nèi)容不清晰，得1分；未提供不得分?！?/p>

根據(jù)上述調(diào)查情況，財政部門認為：

采購人C和代理機構(gòu)D于5月17日以更正公告形式對競爭性磋商文件采購需求及評審標準進行了修改，Z公司投訴事項涉及的評審標準為4月28日發(fā)布的競爭性磋商文件內(nèi)容，該部分內(nèi)容已無效，投訴事項已缺乏事實依據(jù)。

此外，5月17日修改后的競爭性磋商文件明確了其中的量化指標，評分項按照量化指標的等次設(shè)置了對應的不同分值，未發(fā)現(xiàn)違反《管理辦法》第九條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第二十四條“綜合評分法評審標準中的分值設(shè)置應當與評審因素的量化指標相對應”規(guī)定的情形。

因此，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第二十九條第（二）項的規(guī)定，財政部門決定，投訴事項缺乏事實及法律依據(jù)，投訴事項不成立，駁回投訴。

案例評析

一是評審標準中的分值設(shè)置應當與評審因素的量化指標相對應。

針對上述案件，某地財政局工作人員清澤認為，《實施條例》第三十四條第四款、《暫行辦法》第二十四條對綜合評分法的規(guī)定是相同的，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設(shè)置應當與評審因素的量化指標相對應。

該規(guī)定主要包含兩層意思：其一，評審因素的指標必須是可以量化的，相應的指標有公認一致、無歧義的含義，而且應當易于描述，判別方便，不能量化的指標不能作為評審因素；其二，評審因素的指標量化后，評分標準的分值也必須量化，評審因素的指標量化為區(qū)間的，評分標準的分值也必須量化到區(qū)間，也就是評審因素的指標量化與評分標準的分值量化是一一對應的關(guān)系。該規(guī)定的核心要求是綜合評分的因素必須量化為客觀分，從而限制評標委員會成員在評審中的自由裁量權(quán)，減少個別評審專家有意控制評標結(jié)果的違法違規(guī)行為，提高評標結(jié)果的公平性和公正性。

從本案例實操情況看，代理機構(gòu)D于2022年4月28日發(fā)布競爭性磋商公告，并于同年5月6日、10日、13日、17日發(fā)布4次更正公告對磋商文件內(nèi)容進行了修改，以及5月9日供應商質(zhì)疑提出磋商文件技術(shù)評分部分“對本項目的理解和分析”“整體設(shè)計方案”“設(shè)計提綱”“實施方案”等評審因素的評審標準未進行量化的問題，是客觀存在的。

代理機構(gòu)D前三次的更正修改，仍然存在不符合《管理辦法》第九條第一款和第二款規(guī)定的“采購需求應當清楚明了、表述規(guī)范、含義準確。技術(shù)要求和商務要求應當客觀，量化指標應當明確相應等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次。需由供應商提供設(shè)計方案、解決方案或者組織方案的采購項目，應當說明采購標的的功能、應用場景、目標等基本要求，并盡可能明確其中的客觀、量化指標”的情形。這說明該項目在最后一次發(fā)出更正公告前，此類問題并未引起采購人C和代理機構(gòu)D足夠的重視，而在1次采購活動中就出現(xiàn)4次更正公告的情況也是不多見的。

在政府采購活動中，此類案件存在的情形還時有發(fā)生，應當引起采購人和代理機構(gòu)的高度重視，要嚴格落實政府采購法律法規(guī)的要求，認真做好政府采購項目的意向公開，強化政府采購需求管理，確保政府采購項目依法依規(guī)進行，提高政府采購效率。

二是采購人在答復時應做到有的放矢。

根據(jù)94號令第十條和第十七條的規(guī)定，在政府采購活動中，供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑。對質(zhì)疑答復不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向本辦法第六條規(guī)定的財政部門提起投訴。

深圳市政府采購協(xié)會專家雷金輝認為，采購人在答復質(zhì)疑時，應當針對供應商提出的質(zhì)疑事項進行答復，做到有的放矢，不回避問題，通過答復解決爭議。無事實依據(jù)和法律依據(jù)的質(zhì)疑事項，依法答復質(zhì)疑事項不成立；若質(zhì)疑事項成立的，應當正面回復如何糾錯，以及采取何種補救措施。

從本案來看，供應商Z公司質(zhì)疑的采購文件評審因素簡單地設(shè)置了幾個不同檔次的分值，但缺乏具體的評審標準，屬于評審因素未進行量化的情形。采購人C在答復該質(zhì)疑時應當明確回復質(zhì)疑事項成立，并說明將如何修改、怎樣修改評審標準。在答復質(zhì)疑時，即便因答復時間有限，不能及時拿出具體的評審因素量化方案，也起碼應當告知質(zhì)疑事項成立，擬于何時修改評審標準。

在本案中，采購人C具體如何答復的，不得而知，但從供應商Z公司對質(zhì)疑答復不滿意進一步提起投訴的事實來看，大概率是質(zhì)疑答復沒有正面回應爭議，沒有真正解決供應商的訴求。

三是供應商在維權(quán)時應合理地確定投訴事項。

雷金輝認為，供應商提出質(zhì)疑、投訴的一個基本要件是“權(quán)益受到損害的可能性”。具體到本項目中，供應商Z公司認為采購文件評分標準未進行量化，不符合法律規(guī)定的評審標準設(shè)置規(guī)范，進而導致其權(quán)益受到損害，因此，可以就采購文件的評審標準量化合規(guī)性提出質(zhì)疑。但在投訴時，由于本案Z公司就修改前的評審標準進行投訴，該評審標準已經(jīng)失效，修改前的評審標準事實上不可能損害Z公司的權(quán)益，故財政部門認定投訴事項缺乏事實及法律依據(jù)，投訴事項不成立，駁回投訴。

站在供應商Z公司的角度，若希望正確維護其權(quán)益，應當根據(jù)法律規(guī)定的規(guī)則，合理地確定投訴事項?！墩少彿ā反_定了“質(zhì)疑前置”的投訴規(guī)則，即供應商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍，但基于質(zhì)疑答復內(nèi)容提出的投訴事項除外，故供應商只能就質(zhì)疑答復（包括答復不滿意、未答復及未及時答復）提出投訴。如果采購人C答復質(zhì)疑時，已經(jīng)告知采購文件的具體修改內(nèi)容，供應商Z公司可以就答復中的修改內(nèi)容提出投訴。若采購人在質(zhì)疑答復后另行修改了采購文件，則供應商可以啟動一個單獨的新爭議解決程序，就修改內(nèi)容提出新的質(zhì)疑，進而就質(zhì)疑答復提起投訴。

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。