政采合同性質(zhì)之爭(zhēng)不能“浮于表面”

政采合同性質(zhì)之爭(zhēng)不能“浮于表面”

——一起關(guān)于政府和社會(huì)資本合作協(xié)議是否屬于行政協(xié)議判定案的思考

裁判要旨

行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)滿足四個(gè)要素：主體要素、目的要素、內(nèi)容要素和意思要素?！罢蜕鐣?huì)資本合作協(xié)議（PPP協(xié)議）”兼具行政協(xié)議和民事合同的性質(zhì)，往往涉及公共利益，行政權(quán)的作用明顯，公法屬性亦比較突出。但要確定政府和社會(huì)資本合作協(xié)議是否為行政協(xié)議，還應(yīng)嚴(yán)格圍繞行政協(xié)議的要素進(jìn)行審查。

 案件經(jīng)過

涉案項(xiàng)目為“廣東省遂溪縣西溪河一河兩岸土地整治項(xiàng)目”，內(nèi)容包括道路工程、西溪河及源水河兩岸綠化景觀工程、污水處理廠及配套管網(wǎng)工程、新城區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)約1.2萬畝土地整理、規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市支路建設(shè)等，決定采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行合作建設(shè)。

2015年10月，遂溪縣水生態(tài)投資開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱水生態(tài)公司）通過與遂溪縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱遂溪縣政府）簽訂《政府投資建設(shè)項(xiàng)目委托代建協(xié)議》，獲得實(shí)施“遂溪縣一河兩岸土地整治項(xiàng)目”的政府授權(quán)。

2016年2月1日，水生態(tài)公司委托代理機(jī)構(gòu)發(fā)布《遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目資格預(yù)審公告》，其中記載的合作形式為：水生態(tài)公司通過公開招標(biāo)方式選定社會(huì)投資人，由社會(huì)投資人組建項(xiàng)目公司實(shí)施，政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司投資、建設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目，各子項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿無償移交給水生態(tài)公司，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，社會(huì)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓給水生態(tài)公司。

2016年5月6日，水生態(tài)公司發(fā)布《遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目公開招標(biāo)公告》。

2016年6月23日，水生態(tài)公司發(fā)布《遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目的PPP預(yù)中標(biāo)公告》，公布第一中標(biāo)候選人為海南中東集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中東公司）和茂名市公路建設(shè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱茂名公司）組成的聯(lián)合體（以下簡(jiǎn)稱中標(biāo)聯(lián)合體）。

2016年7月5日，水生態(tài)公司作為甲方與中標(biāo)聯(lián)合體（乙方）簽訂《遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目合同書》（以下簡(jiǎn)稱《項(xiàng)目合同書》），約定雙方合作采用PPP形式建設(shè)遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)項(xiàng)目，由中標(biāo)聯(lián)合體單獨(dú)出資成立項(xiàng)目公司，水生態(tài)公司授權(quán)項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)對(duì)本項(xiàng)目投資建設(shè)擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同及水生態(tài)公司要求對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，并受水生態(tài)公司的全過程監(jiān)督、檢查。

《項(xiàng)目合同書》包括以下內(nèi)容：

其一，在聲明部分，記載了甲方聲明：1.甲方已獲得遂溪縣人民政府授權(quán)管理本項(xiàng)目，有權(quán)簽署本合同，并可以履行其在本合同項(xiàng)下的各項(xiàng)義務(wù)。2.甲方已獲得簽署本合同所需的全部授權(quán)和批準(zhǔn)。3.如果甲方在此所作的聲明不屬實(shí)，并且該不屬實(shí)聲明嚴(yán)重影響本合同項(xiàng)下的遂溪縣西溪河一河兩岸整治開發(fā)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，乙方有權(quán)終止合同。

其二，在合同簽訂主體部分，記載合同甲方（政府方）為水生態(tài)公司，乙方（社會(huì)資本方）為中東公司及茂名公司。在合同蓋章處，除了上述3家公司蓋章外，遂溪縣人民政府也加蓋了政府公章。

其三，在政府承諾部分，記載了甲方及政府部門的義務(wù)包括付費(fèi)和補(bǔ)助、負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利、提供相關(guān)連接設(shè)施、辦理有關(guān)政府審批手續(xù)。

其四，在違約、提前終止及終止后處理機(jī)制部分，記載甲方有選擇終止合同權(quán)，即甲方在項(xiàng)目期限內(nèi)根據(jù)本合同約定可選擇終止的范圍，并可在任意時(shí)間主張終止合同。

合同簽訂后，中標(biāo)聯(lián)合體依約成立了遂溪縣新區(qū)建設(shè)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱遂溪縣新區(qū)建設(shè)公司）作為項(xiàng)目公司。

2017年1月26日，遂溪縣政府作出《關(guān)于確認(rèn)遂溪縣新區(qū)開發(fā)有限公司作為兩河三岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目建設(shè)主體的批復(fù)》。

后因中標(biāo)聯(lián)合體之一的中東公司向水生態(tài)公司出具的履約保函涉嫌造假，中東公司、茂名公司與水生態(tài)公司之間產(chǎn)生爭(zhēng)議。水生態(tài)公司先后于2018年2月9日、2月23日兩次向兩公司發(fā)出《關(guān)于協(xié)商遂溪縣西溪河一河兩岸綜合整治開發(fā)PPP項(xiàng)目相關(guān)事宜的緊急通知》，要求其對(duì)提供虛假材料的行為進(jìn)行整改。后水生態(tài)公司又以兩公司作為聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)提供的公司資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、提供虛假投標(biāo)文件以及已被法院列為失信被執(zhí)行人等為由，認(rèn)為兩公司已違反《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）等有關(guān)規(guī)定，于2018年5月8日向兩公司發(fā)去《終止履行合同通知書》，要求終止《項(xiàng)目合同書》的履行。

中東公司和茂名公司不服前述《終止履行合同通知書》，向一審法院提起行政訴訟。

 法院觀點(diǎn)

一審法院廣東省湛江市中級(jí)人民法院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)包括兩方面：其一，水生態(tài)公司與中東公司、茂名公司簽訂的《項(xiàng)目合同書》是否為行政協(xié)議；其二，水生態(tài)公司發(fā)出的《終止履行合同通知書》是否應(yīng)確認(rèn)無效。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)一：

行政協(xié)議一般包括四個(gè)要素：一是協(xié)議一方當(dāng)事人是行政主體，二是該行政主體行使的是行政職權(quán)，三是協(xié)議目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或者行政管理目標(biāo)，四是協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府和社會(huì)資本合作協(xié)議兼具行政協(xié)議和民事合同性質(zhì)，但涉及公共利益，行政權(quán)的作用明顯，公法屬性亦比較突出，因此，要準(zhǔn)確定性政府和社會(huì)資本合作協(xié)議是否為行政協(xié)議，應(yīng)圍繞行政協(xié)議的要素進(jìn)行審查。

在本案中，首先，從《項(xiàng)目合同書》訂立的目的來看，該合同的簽訂的確是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益需要，符合行政協(xié)議的目的要素。

其次，從協(xié)議的主體來看，《項(xiàng)目合同書》簽訂的主體雖然是水生態(tài)公司與中東公司、茂名公司組成的聯(lián)合體，且遂溪縣政府不承認(rèn)水生態(tài)公司是受其委托而實(shí)施有關(guān)PPP合同行為，但根據(jù)中東公司和茂名公司提供的《政府投資建設(shè)項(xiàng)目委托代建協(xié)議》，遂溪縣政府與水生態(tài)公司簽訂代建協(xié)議是事實(shí)，且已能初步證明遂溪縣政府授權(quán)水生態(tài)公司代建“遂溪縣一河兩岸土地整治項(xiàng)目”。因此，《項(xiàng)目合同書》權(quán)利義務(wù)的最終承擔(dān)者系遂溪縣政府，該合同書具備協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征，遂溪縣政府亦屬本案的適格被告。

最后，從涉案《項(xiàng)目合同書》約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容來審查，其主要涉及道路工程、污水處理工程等市政建設(shè)，建設(shè)的項(xiàng)目主要是公共設(shè)施，既有營(yíng)利性質(zhì)項(xiàng)目，也有非營(yíng)利性質(zhì)項(xiàng)目，性質(zhì)基本為公益性，而且不少項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)范圍，需要獲得政府審批或需要政府配合辦理相關(guān)審批手續(xù)才可進(jìn)行。同時(shí)，水生態(tài)公司作為遂溪縣政府的代建方，合同施行過程中行使了部分行政公權(quán)，處于支配和主導(dǎo)地位，是行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。

綜上，涉案《項(xiàng)目合同書》的法律性質(zhì)應(yīng)為行政協(xié)議。

關(guān)于爭(zhēng)議焦點(diǎn)二：

因涉案《項(xiàng)目合同書》的法律效果應(yīng)由遂溪縣政府承擔(dān)，因此，審查《終止通知書》這一行政行為是否合法，應(yīng)同時(shí)適用行政法及合同領(lǐng)域的法律。

從合同相關(guān)法律角度看，水生態(tài)公司認(rèn)為中東公司和茂名公司在投標(biāo)過程中提交的企業(yè)資質(zhì)不符合投標(biāo)條件，在合同履行過程中提供的履約保函涉嫌造假，在通知對(duì)方協(xié)商未達(dá)到目的的情況下，提出終止履行合同，是單方解除合同的行為。根據(jù)涉案《項(xiàng)目合同書》的約定，“于合同簽訂后提供人民幣3億元作為履約保證金”系乙方應(yīng)履行的義務(wù)，且該義務(wù)在違反后又逾期未補(bǔ)救的，屬于甲方有權(quán)提前終止合同履行的五種違約事件之一。

從行政法角度看，在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為因出現(xiàn)特殊的事件或行為，致使公共管理的目的有可能落空，有權(quán)依法終止合同履行，這是行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。從程序上來看，水生態(tài)公司在作出《終止合同履行通知書》前曾兩次向中東公司和茂名公司發(fā)出協(xié)商通知，并沒有剝奪行政協(xié)議相對(duì)方必要的申辯權(quán)，沒有違反行政行為應(yīng)遵循的法治和公正原則。

綜上，《終止履行合同通知書》的作出既符合合同訂立的目的，亦是行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)，未違反法律規(guī)定。

據(jù)此，一審判決駁回了中東公司和茂名公司的訴訟請(qǐng)求。

中東公司和茂名公司不服一審判決，提起上訴。

二審法院廣東省高級(jí)人民法院同意一審判決的事實(shí)認(rèn)定和結(jié)論意見，判決駁回了中東公司和茂名公司的上訴，維持原判。

 焦點(diǎn)分析

政府和社會(huì)資本合作協(xié)議的法律性質(zhì)，一直存在著觀點(diǎn)之爭(zhēng)，本案則正好在司法層面給出了判斷的標(biāo)準(zhǔn)。

政府和社會(huì)資本合作協(xié)議在法律性質(zhì)上的演變。

2014年12月31日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，PPP模式以成文法的形式被固定了下來，并按照《政府采購(gòu)法》所確定的政府采購(gòu)制度進(jìn)行管理。由此，政府和社會(huì)資本合作協(xié)議被納入政府采購(gòu)合同的范疇。

我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》第四十三條第一款規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。因此，對(duì)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)，曾經(jīng)的主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為其應(yīng)屬于民事協(xié)議。而政府和社會(huì)資本合作協(xié)議，也在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被按照民事協(xié)議予以定性，并且在發(fā)生法律爭(zhēng)議時(shí)，按照民事訴訟的模式進(jìn)行審理和裁判。

不過，隨著立法的發(fā)展與司法的推進(jìn)，這一觀點(diǎn)已經(jīng)受到較大沖擊，也同樣發(fā)生了較大變化。

在立法層面，雖然我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，但一方面，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》頒布于2002年，最近的一次修訂為2014年，而在2015年我國(guó)《行政訴訟法》修訂時(shí)，方首次提出行政協(xié)議概念，因此，行政協(xié)議屬于新法里的新內(nèi)容，適用新法優(yōu)于舊法的基本法理；另一方面，在2020年1月1日生效的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）中，明確人民法院審理行政協(xié)議案件可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定，即行政協(xié)議同時(shí)也受到民事法律規(guī)范的規(guī)制，因此，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》的立法并不足以將政府采購(gòu)合同排斥出行政協(xié)議的范圍。

最為直接和重要的是，《行政協(xié)議司法解釋》的第二條第五項(xiàng)明確將政府與社會(huì)資本合作協(xié)議納入了行政協(xié)議的范疇，明確“符合該解釋第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”屬于行政協(xié)議。

而在司法層面，早在2015年我國(guó)《行政訴訟法》修訂后，包括政府和社會(huì)資本合作協(xié)議在內(nèi)的大量涉政府采購(gòu)合同因具有行政協(xié)議的性質(zhì)，而在發(fā)生爭(zhēng)議訴至法院時(shí)被法院按照行政協(xié)議予以審理。

政府和社會(huì)資本合作協(xié)議并非天然屬于行政協(xié)議，仍要進(jìn)行性質(zhì)判斷。

基于前述立法與司法的變化，在財(cái)政部2022年7月15日公示的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）中，關(guān)于政府采購(gòu)合同性質(zhì)的規(guī)定發(fā)生了改變。該征求意見稿第七十一條規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用民法典，但是創(chuàng)新采購(gòu)合同、政府和社會(huì)資本合同適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定。

從該《征求意見稿》可見，其事實(shí)上已直接將政府和社會(huì)資本合作協(xié)議等同于行政協(xié)議了。

不過這一觀點(diǎn)同樣有待商榷。

如前所述，根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第二條第五項(xiàng)，“符合該解釋第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”屬于行政協(xié)議。而該解釋第一條明確，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，方屬于行政協(xié)議。

由此可見，只有符合行政協(xié)議概念界定的政府和社會(huì)資本合作協(xié)議才屬于行政協(xié)議范疇。即是否屬于行政協(xié)議而適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，并非以協(xié)議的名稱或類型為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而是需要詳細(xì)分析該協(xié)議是否符合行政協(xié)議的各項(xiàng)構(gòu)成要件。因此，并非所有政府和社會(huì)資本合作協(xié)議均屬于行政協(xié)議，也并非政府和社會(huì)資本合作協(xié)議之外的政府采購(gòu)合同就不屬于行政協(xié)議。

據(jù)此，《征求意見稿）》中的第七十一條，將一般政府采購(gòu)合同與創(chuàng)新采購(gòu)合同、政府和社會(huì)資本合作合同僅按合同類型進(jìn)行分割和定性，并對(duì)法律適用予以區(qū)分，明顯與現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定不一樣。

對(duì)此，筆者在關(guān)于《政府采購(gòu)法》的修改建議中，已提出將該條第一句話修改為“政府采購(gòu)合同適用民法典等民事法律規(guī)范，其中屬于行政協(xié)議的適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定”，以與既有法律規(guī)定統(tǒng)一。

判斷政府和社會(huì)資本合作協(xié)議是否屬于行政協(xié)議的要件。

《行政協(xié)議司法解釋》第一條對(duì)行政協(xié)議的概念予以了界定，將這一概念進(jìn)行分解，則能得出行政協(xié)議構(gòu)成的四個(gè)要件：

其一，是主體要素，即行政協(xié)議的締約一方應(yīng)當(dāng)是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織以及其他依法接受行政機(jī)關(guān)委托行使公共管理職能的組織，另一方則是作為行政相對(duì)人的公民、法人或者其他組織。

其二，是目的要素，即行政協(xié)議的簽訂必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，其目的具有公益性，而不是為了滿足和實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身的利益。

其三，是意思要素，即行政協(xié)議也是一種合同，雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自愿、合意等合同制度的一般特征。

其四，是內(nèi)容要素，即行政協(xié)議在內(nèi)容上必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，在實(shí)務(wù)中，可從三個(gè)方面予以判斷，包括行政機(jī)關(guān)是否行使了行政職權(quán)，是否為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者公共利益，以及在協(xié)議中或者法律上是否規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)。

在前述四個(gè)要素中，相比主體要素和意思要素，目的要素和內(nèi)容要素在判斷上更為復(fù)雜，同時(shí)也更能體現(xiàn)行政協(xié)議和普通民事合同的差異，尤其是內(nèi)容要素，往往成為認(rèn)定是否屬于行政協(xié)議的關(guān)鍵。

從本案中可見，在認(rèn)定涉案《項(xiàng)目合同書》是否屬于行政協(xié)議時(shí)，一審、二審法院均采取了前述要素判斷的方法。其中，在關(guān)鍵性的內(nèi)容要素方面，一審、二審法院則從三方面予以了確認(rèn)：第一，該《項(xiàng)目合同書》主要涉及道路工程、污水處理工程等市政建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目主要是公共設(shè)施，具有公益屬性。第二，涉案部分項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)范圍，需要獲得政府審批或需要政府辦理相關(guān)審批手續(xù)才可進(jìn)行。第三，涉案項(xiàng)目中政府一方處于支配和主導(dǎo)地位，有隨時(shí)選擇終止合同的權(quán)利，這是行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)。

本案一審、二審法院前述判定行政協(xié)議的方式，具有典型的實(shí)踐意義和指導(dǎo)意義。

行政機(jī)關(guān)委托第三方公司簽署行政協(xié)議的，應(yīng)由該機(jī)關(guān)作為承擔(dān)該行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)的責(zé)任主體。

相比于典型的行政協(xié)議，本案中的涉案《項(xiàng)目合同書》在簽約主體方面存在一定差異，即合同簽訂雙方為水生態(tài)公司與中東公司、茂名公司，并不涉及遂溪縣政府。而在訴訟中，遂溪縣政府也是以此為由主張涉案《項(xiàng)目合同書》并非行政協(xié)議，同時(shí)其不應(yīng)成為該合同責(zé)任的承擔(dān)主體。

但這一觀點(diǎn)被一審、二審法院直接否定。

在我國(guó)的民事法律規(guī)范中，并不禁止委托人以自己的名義與第三人訂立合同。我國(guó)原合同法第四百零二條規(guī)定，受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時(shí)知道委托人與受托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人。作為替代原合同法的我國(guó)現(xiàn)行的民法典，在第九百二十五條中承繼了前述合同法的規(guī)定內(nèi)容。

同時(shí)，原合同法第四百零三條以及現(xiàn)行民法典第九百二十六條亦規(guī)定了受托人以自己的名義與第三人訂立合同時(shí)，第三人不知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，受托人因第三人的原因?qū)ξ腥瞬宦男辛x務(wù)，受托人應(yīng)當(dāng)向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人對(duì)第三人的權(quán)利。

因此，在從主體要素判斷某一協(xié)議是否構(gòu)成行政協(xié)議時(shí)，不能僅從表面上的合同簽字主體入手，而應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步確定合同權(quán)利義務(wù)乃至法律責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)主體。

以本案為例，遂溪縣政府通過與水生態(tài)公司簽訂《政府投資建設(shè)項(xiàng)目委托代建協(xié)議》的方式，授權(quán)該公司實(shí)施涉案項(xiàng)目。水生態(tài)公司包括簽訂涉案《項(xiàng)目合同書》在內(nèi)的實(shí)施涉案項(xiàng)目的權(quán)力或權(quán)利均來源于遂溪縣政府的委托，雙方之間構(gòu)成行政委托關(guān)系。而這一委托關(guān)系在水生態(tài)公司發(fā)布涉案項(xiàng)目招標(biāo)公告時(shí)已對(duì)外予以公示，且在涉案《項(xiàng)目合同書》中進(jìn)行了記載，中東公司和茂名公司對(duì)此已明確知曉。甚至在涉案《項(xiàng)目合同書》中，遂溪縣政府雖非合同當(dāng)事人，亦加蓋了其公章。

因此，根據(jù)前述合同法及民法典的規(guī)定，涉案《項(xiàng)目合同書》直接約束遂溪縣政府及中東公司、茂名公司，滿足行政協(xié)議的主體要素。同時(shí)，遂溪縣政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)合同中所約定的水生態(tài)公司的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任。

（作者系北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師）

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