政府采購(gòu)要用好“綠色指揮棒”

【一家之言】

政府采購(gòu)要用好“綠色指揮棒”

■ 馬正紅

案例

某代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人委托，對(duì)某直轄市檢測(cè)中心的大型機(jī)械設(shè)備進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。招標(biāo)文件明確本項(xiàng)目采用“綜合評(píng)分法”評(píng)標(biāo)，總分為100分。其中評(píng)標(biāo)辦法中有一項(xiàng)環(huán)保加分項(xiàng)（滿分6分），該項(xiàng)的加分細(xì)則中規(guī)定，機(jī)械設(shè)備生產(chǎn)廠家的生產(chǎn)工藝使用低揮發(fā)性有機(jī)物VOCs原輔材料的加3分（需提供相關(guān)證明材料）。依據(jù)生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保檔案管理制度、企業(yè)特征污染物揮發(fā)性有機(jī)物VOCs源譜記錄、廢氣收集與治理設(shè)施建設(shè)情況、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案、廢氣排放減排效果等情況加1—3分。

招標(biāo)公告發(fā)出后不久，有A供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑，認(rèn)為該評(píng)分細(xì)則的設(shè)定違法，有違《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令)第五十五條規(guī)定，評(píng)審因素的設(shè)定與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量無(wú)關(guān)，要求修改評(píng)標(biāo)細(xì)則。代理機(jī)構(gòu)經(jīng)辦人和法務(wù)部人員，研究采購(gòu)文件后，認(rèn)為采購(gòu)文件設(shè)定的加分項(xiàng)目屬于環(huán)保優(yōu)先采購(gòu)的具體體現(xiàn)，合理合法。該直轄市的碳達(dá)峰行動(dòng)通知中明確規(guī)定：積極推進(jìn)政府綠色采購(gòu)，優(yōu)先使用符合國(guó)家要求的低VOCs含量原輔材料。與A供應(yīng)商溝通后，A供應(yīng)商撤回了質(zhì)疑書(shū)。

問(wèn)題

本案例中設(shè)定的環(huán)保加分項(xiàng)引出一個(gè)深層次問(wèn)題：關(guān)于政府綠色采購(gòu)的問(wèn)題。所謂綠色采購(gòu)是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中，推廣綠色低碳理念，充分考慮環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、安全健康、循環(huán)低碳和回收促進(jìn)，優(yōu)先采購(gòu)和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、低揮發(fā)性等有利于環(huán)境保護(hù)的原材料、產(chǎn)品和服務(wù)的行為。招標(biāo)文件中設(shè)定該加分項(xiàng)，合法嗎？

點(diǎn)評(píng)

筆者認(rèn)為，本案例中，招標(biāo)文件中設(shè)定環(huán)保加分項(xiàng)，合理合法。雖然機(jī)械設(shè)備的生產(chǎn)工藝可以使用各種原輔材料。是否使用低揮發(fā)性有機(jī)物VOCs原輔材料，與生產(chǎn)出的機(jī)械設(shè)備質(zhì)量或許無(wú)關(guān)，但使用低揮發(fā)性有機(jī)物VOCs原輔材料可以降低廢氣的排放，有利于碳減排，是環(huán)保要求，屬于追求環(huán)境效益的體現(xiàn)。本案例并不適用87號(hào)令第五十五條和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十條第二款的規(guī)定。

該直轄市的碳達(dá)峰行動(dòng)通知中明確規(guī)定：積極推進(jìn)政府綠色采購(gòu)，優(yōu)先使用符合國(guó)家要求的低VOCs含量原輔材料。本項(xiàng)目設(shè)定的環(huán)保加分項(xiàng)細(xì)則中明確的生產(chǎn)工藝使用低揮發(fā)性有機(jī)物VOCs原輔材料、生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保檔案管理制度、企業(yè)特征污染物揮發(fā)性有機(jī)物VOCs源譜記錄、廢氣收集與治理設(shè)施建設(shè)情況、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案、廢氣排放減排效果等內(nèi)容屬于環(huán)境保護(hù)和綠色采購(gòu)內(nèi)容，加分項(xiàng)屬于該綠色采購(gòu)政策的具體體現(xiàn)。

在環(huán)境日益受到威脅的今天，人們對(duì)于環(huán)境的重視程度越來(lái)越高。尤其是，“雙碳”目標(biāo)的提出為政府采購(gòu)引入全生命周期成本理念提供了支撐。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)應(yīng)追求項(xiàng)目或產(chǎn)品的全生命周期成本最小，應(yīng)該關(guān)注環(huán)境成本和社會(huì)成本，以提高整體的社會(huì)效益和生態(tài)效益。

財(cái)政資金和政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)不僅僅關(guān)注當(dāng)前的效益，更要關(guān)注后期的使用、維護(hù)、社會(huì)、環(huán)境等成本，關(guān)注項(xiàng)目的生態(tài)效益，應(yīng)當(dāng)將全生命周期成本概念引入財(cái)政資金預(yù)算和政府采購(gòu)的全過(guò)程。

思考

“雙碳”目標(biāo)的提出，預(yù)示著“綠色新時(shí)代”加速到來(lái)。政府采購(gòu)作為公共財(cái)政支出管理的重要組成部分，承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境等實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的政策功能，更應(yīng)該堅(jiān)持“雙碳”目標(biāo)的理念，完善有利于綠色低碳發(fā)展的政府采購(gòu)政策。在政府采購(gòu)中融入綠色原則，這是“雙碳”目標(biāo)背景下對(duì)政府采購(gòu)的全新要求。

實(shí)施政府綠色采購(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜工作，需要依靠各相關(guān)主體共同努力推動(dòng)，筆者認(rèn)為可從兩方面入手：

一方面，完善政府綠色采購(gòu)法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是綠色采購(gòu)得以順利實(shí)施的有力保障，可通過(guò)修改相關(guān)法規(guī)，完善政府綠色采購(gòu)體系，建立政府綠色采購(gòu)制度等，讓政府采購(gòu)在綠色采購(gòu)方面發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。立法者應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握新的歷史方位，豐富綠色采購(gòu)的政策內(nèi)涵，完善綠色采購(gòu)政策的執(zhí)行機(jī)制和配套措施，也可考慮專(zhuān)門(mén)立法。

另一方面，完善政府綠色采購(gòu)的理念和體系。筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)中，要突出碳中和、綠色、節(jié)能環(huán)保導(dǎo)向，通過(guò)擴(kuò)大宣傳、完善采購(gòu)需求和標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化評(píng)審辦法、完善清單管理、完善激勵(lì)約束機(jī)制、規(guī)定政府綠色采購(gòu)的最低比例、加強(qiáng)綠色產(chǎn)品和服務(wù)認(rèn)證、激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的信心等環(huán)節(jié)，加大政府綠色采購(gòu)力度等方式來(lái)加強(qiáng)引導(dǎo)和支持。

從執(zhí)行層面來(lái)看，筆者認(rèn)為可以采取以下具體措施：

一是全生命周期理念要貫穿政府采購(gòu)的全過(guò)程。引入全生命周期理念既是一種觀念，也是一種文化和手段。作為一種觀念，政府采購(gòu)參與主體（監(jiān)督部門(mén)、集采機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、評(píng)審專(zhuān)家）都必須樹(shù)立全生命周期的理念，不僅僅關(guān)注和實(shí)現(xiàn)某一個(gè)角度的成本（目前僅關(guān)注產(chǎn)品的購(gòu)置成本，忽略后續(xù)成本）最優(yōu)，更應(yīng)該關(guān)注和實(shí)現(xiàn)全生命周期成本的最優(yōu)。作為一種手段，政府采購(gòu)參與主體（制造商、供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)關(guān)注全生命周期成本影響因數(shù)，確定產(chǎn)品的全生命周期成本控制措施和手段，不僅要關(guān)注產(chǎn)品的功能和質(zhì)量，而且要關(guān)注產(chǎn)品全生命周期成本中的生態(tài)影響和碳排放量，提高生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，提高產(chǎn)品的全生命周期競(jìng)爭(zhēng)力。

二是綠色采購(gòu)要考慮全生命周期的碳排放量。采購(gòu)中，要充分考慮產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和銷(xiāo)售等全生命周期的碳排放量。比如，政府采購(gòu)的節(jié)能產(chǎn)品是按國(guó)家能效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定的，而能效標(biāo)準(zhǔn)只能體現(xiàn)使用過(guò)程的能耗，并沒(méi)有考慮節(jié)能產(chǎn)品全生命周期的碳排放量。因此，需要建立更加全面科學(xué)的電器產(chǎn)品溫室氣體排放評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)識(shí)，促進(jìn)環(huán)保、高效節(jié)能電器產(chǎn)品技術(shù)的發(fā)展，配合碳達(dá)峰碳中和的國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)，能耗標(biāo)識(shí)沒(méi)有考量整個(gè)產(chǎn)品的全生命周期，只考量電器產(chǎn)品的本身，而碳排放則覆蓋到電器產(chǎn)品生產(chǎn)銷(xiāo)售的全流程。因此，依據(jù)全生命周期理念，綠色采購(gòu)要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)品全生命周期的碳排放量。

三是建立嶄新的評(píng)審模式。改變傳統(tǒng)政府采購(gòu)評(píng)審方法，在評(píng)審中引入全生命周期成本理念。商務(wù)評(píng)分不再像以往那樣僅以設(shè)備購(gòu)置價(jià)為因子，而是以全生命周期成本（投標(biāo)價(jià)現(xiàn)值）為基礎(chǔ)，綜合考慮貨物設(shè)備的購(gòu)置價(jià)、使用壽命、耐用性、運(yùn)行成本、社會(huì)成本、環(huán)境成本等指標(biāo)。對(duì)于符合綠色和節(jié)能環(huán)保導(dǎo)向的應(yīng)當(dāng)加分，而且加分幅度應(yīng)當(dāng)加大，以體現(xiàn)優(yōu)先采購(gòu)的原則。值得注意的是，財(cái)政部印發(fā)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）第四十六條便是完善了評(píng)審制度，評(píng)審辦法中引入全生命周期的視角，隱含政府綠色采購(gòu)政策， 助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定采購(gòu)人可以在采購(gòu)文件中規(guī)定根據(jù)全生命周期成本以及后續(xù)專(zhuān)用耗材、升級(jí)服務(wù)成本等，對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)或者評(píng)審得分進(jìn)行修正，這為政府采購(gòu)建立嶄新的評(píng)審模式提供了支撐。

四是強(qiáng)化綠色清單管理，細(xì)化綠色采購(gòu)需求，發(fā)揮采購(gòu)需求引領(lǐng)作用。建議將綠色采購(gòu)要求前移到采購(gòu)需求編制環(huán)節(jié)，強(qiáng)化采購(gòu)人的需求管理責(zé)任，將綠色采購(gòu)的政策目標(biāo)嵌入到采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求文本中，通過(guò)對(duì)需求指標(biāo)、合同履約條件、廢品回收利用等的要求，體現(xiàn)政府采購(gòu)對(duì)綠色低碳發(fā)展的政策支持。采購(gòu)人在采購(gòu)需求中應(yīng)當(dāng)提出相關(guān)綠色采購(gòu)相關(guān)要求，對(duì)符合相關(guān)規(guī)定優(yōu)先采購(gòu)的節(jié)能環(huán)保、再生利用產(chǎn)品，對(duì)符合節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品要求的設(shè)計(jì)方案、工藝、材料和技術(shù)設(shè)備等，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重上和評(píng)分細(xì)則的分值上給予側(cè)重，使政府采購(gòu)項(xiàng)目盡可能地使用節(jié)能減排、符合國(guó)家要求的低VOCs含量原輔材料、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，促進(jìn)綠色產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。采購(gòu)人可在采購(gòu)合同中通過(guò)具體條款的約定，落實(shí)合同履行的綠色要求。比如，要求采用降解性能良好的包裝材料，優(yōu)先使用清潔能源交通運(yùn)輸，降低碳排放量等。此外，還應(yīng)重視產(chǎn)品或廢物的回收利用，綠色采購(gòu)原則應(yīng)滲透至產(chǎn)品或廢物的回收過(guò)程。對(duì)于廢舊電器、紙張等淘汰產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)規(guī)范處置，禁止隨意丟棄。

五是加強(qiáng)綠色產(chǎn)品和服務(wù)認(rèn)證管理，完善認(rèn)證機(jī)構(gòu)信用監(jiān)管機(jī)制。規(guī)范認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和有序發(fā)展綠色認(rèn)證機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步擴(kuò)大綠色采購(gòu)的范圍和規(guī)模，壯大綠色產(chǎn)業(yè)鏈。綠色產(chǎn)品與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)可認(rèn)證一端連著采購(gòu)人、一端連著供應(yīng)商。對(duì)于認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大認(rèn)證機(jī)構(gòu)的范圍，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。

六是建立標(biāo)準(zhǔn)體系和激勵(lì)約束機(jī)制，規(guī)定政府綠色采購(gòu)的最低比例要求。讓政府綠色采購(gòu)具有可操作標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)綠色采購(gòu)進(jìn)程的關(guān)鍵因素。另外，應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)預(yù)算中加大政府綠色采購(gòu)的比重，并規(guī)定政府綠色采購(gòu)的最低比例要求。采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按要求執(zhí)行政府綠色采購(gòu)比例要求或優(yōu)先采購(gòu)的，財(cái)政部門(mén)可以視情況拒付采購(gòu)資金。在激勵(lì)措施方面要加大政府采購(gòu)對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的金融支持和扶持力度，可考慮分步實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制采購(gòu)，對(duì)綠色清單目錄產(chǎn)品較多的、能基本滿足采購(gòu)人需求的可以優(yōu)先實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制采購(gòu)。只有強(qiáng)制綠色采購(gòu)，才能更好地發(fā)揮政府采購(gòu)應(yīng)有的政策功能，綠色采購(gòu)也才能達(dá)到預(yù)期的效果。

七是全力推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域自身的碳達(dá)峰，激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的信心。對(duì)于企業(yè)自身來(lái)講，應(yīng)進(jìn)一步完善綠色制造體系，深入推進(jìn)清潔生產(chǎn)，打造綠色低碳工廠、綠色低碳工業(yè)園區(qū)、綠色低碳供應(yīng)鏈，苦練內(nèi)功，打磨綠色產(chǎn)品利器，為擁抱海量綠色市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。以本案例的機(jī)械制造業(yè)為例，生產(chǎn)工藝使用低VOCs原輔材料，可以大大降低碳排放。對(duì)此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立全面使用符合國(guó)家要求的低VOCs含量原輔材料的產(chǎn)品正面清單和政府綠色采購(gòu)清單，積極推進(jìn)政府綠色采購(gòu)，優(yōu)先使用低揮發(fā)性原輔材料。將生產(chǎn)低VOCs產(chǎn)品、使用低VOCs原輔材料列入制造業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型支持方向，探索將使用低VOCs原輔材料納入綠色工廠評(píng)價(jià)體系或?qū)t。生產(chǎn)低VOCs產(chǎn)品、使用低VOCs原輔材料的企業(yè)，其產(chǎn)品可以優(yōu)先推薦入選綠色產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。將低VOCs原輔材料源頭替代作為重要的考量指標(biāo)納入綠色金融服務(wù)體系，為使用低VOCs原輔材料的企業(yè)提供授信資金，并為其開(kāi)辟快速審批綠色通道等。

（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。