政府采購法修訂視角下數(shù)字化采購的機遇與挑戰(zhàn)

【業(yè)內(nèi)觀點】

政府采購法修訂視角下數(shù)字化采購的機遇與挑戰(zhàn)

■ 黎嫻

不久前，財政部公布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），再次面向社會公開征求意見。

相比2020年底發(fā)布的第一個版本，《征求意見稿》亮點頗多，立法者在諸多方面表達了新的理念，進行了新的制度設(shè)計。

近年來，新一代信息技術(shù)快速發(fā)展，數(shù)字化與經(jīng)濟社會廣泛深度融合，在政府采購領(lǐng)域亦是如此。

數(shù)字化改革為政府采購提供了更先進的管理理念、監(jiān)管手段和服務(wù)方式，搭建了更高效透明的電子交易體系，但全面深化政府采購制度改革仍面臨著不少挑戰(zhàn)。筆者通讀《征求意見稿》后，結(jié)合現(xiàn)狀就相關(guān)問題進行探討。

統(tǒng)一集采目錄有利于規(guī)范電子賣場建設(shè)

政府采購電子賣場借鑒了成熟電商平臺的經(jīng)驗，將金額相對較低、市場品類豐富的標準化商品或服務(wù)，通過簡易的直購、競價、電子反拍等模式實施采購，是對傳統(tǒng)線下政府采購交易模式的創(chuàng)新和優(yōu)化。目前，全國大部分?。ㄊ校┐罱巳〗y(tǒng)一的政府采購電子賣場，但受市場發(fā)展不平衡等因素影響，各地在采購范圍、商品類目、交易模式、規(guī)則程序等方面存在較大差異。

以采購類別和商品類目為例，有些地方的政府采購電子賣場僅針對貨物類商品，而有的包括貨物、工程、服務(wù)三大類；有的前臺商品一級類目只有幾類，而有的十幾類。商品類目是電商平臺的基礎(chǔ)，主流電商平臺的商品類目一般為三到四級，呈樹形結(jié)構(gòu)，各地政府采購電子賣場借鑒了主流電商的做法，依據(jù)財政部《政府采購品目分類目錄》和本級政府集中采購目錄進行設(shè)置，最終實現(xiàn)商品前臺類目與后臺類目之間的映射關(guān)系。

可以說，各地集采目錄的不同，在一定程度上導(dǎo)致了各地政府采購電子賣場的差異。有些省份還將類目設(shè)置的權(quán)限進行下放，比如，明確省級財政部門負責(zé)制定全省統(tǒng)一的電子賣場類目，各市（區(qū)）級財政部門可以結(jié)合實際適當(dāng)增加類目。

《征求意見稿》第六條、第七條規(guī)定，集中采購目錄、政府采購限額標準由國務(wù)院確定并公布，明確了全國“同一目錄”“同一標準”的方向。這是踐行“推進政府采購統(tǒng)一大市場建設(shè)”精神的重要舉措。從長遠來看，相對統(tǒng)一的電子賣場有助于形成監(jiān)管合力、提升供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量，建立規(guī)范的商品標準體系，實現(xiàn)資源共享，激發(fā)市場活力，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用價值。

鼓勵跨區(qū)域代理將推動系統(tǒng)互聯(lián)互通

為規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，促進廉政建設(shè)，確保專業(yè)性較強的政府采購項目的效果，我國參考國際通行做法設(shè)置了代理機制。

依據(jù)政府采購法的相關(guān)規(guī)定，全國設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府大部分都在十幾年前設(shè)立了集中采購機構(gòu)，代理本級納入集中采購目錄的政府采購項目。近年來，部分地方在推行公共資源交易改革的過程中，對機構(gòu)設(shè)置進行了調(diào)整、合并，集中采購機構(gòu)的數(shù)量有所減少，但法定職能基本得到保留。

《征求意見稿》改進了政府采購的代理機制，探索“委托集中采購機構(gòu)代理采購業(yè)務(wù)，可以不受行政級次和部門隸屬關(guān)系的限制”。這意味著，全國范圍內(nèi)采購人可不受行政級次、地區(qū)和部門的限制，自主選擇集中采購機構(gòu)。

實際上，自2020年起，相關(guān)試點就已經(jīng)開始在中央和北京市集中采購機構(gòu)中進行了。財政部在《對十三屆全國人大三次會議第5331號建議的答復(fù)》中也就相關(guān)問題進行了明確，表示將按照“同城—區(qū)域—全國”逐步擴大競爭范圍，同時加快制定統(tǒng)一的技術(shù)標準、業(yè)務(wù)標準和交易規(guī)則，為采購人跨部門跨地區(qū)使用電子交易系統(tǒng)提供技術(shù)和標準保障。

據(jù)此可以確定，通過競爭強化集中采購機構(gòu)的專業(yè)化能力的方向是明確的，但擺在面前的挑戰(zhàn)不小。越來越多的政府采購項目通過電子招投標系統(tǒng)完成，實現(xiàn)跨區(qū)域委托的前提條件是兩地使用同一平臺，或者兩地系統(tǒng)完成對接。如果遠程不見面招投標系統(tǒng)互聯(lián)，A地的采購單位就可以委托B地的集中采購機構(gòu)，但在A地參與評審。不過，還有一些細節(jié)需要考慮，比如，采購公告在A地發(fā)、B地發(fā)還是兩地都發(fā)，采購公告發(fā)布系統(tǒng)是否也應(yīng)與異地的政府采購網(wǎng)進行對接等。

兩地或多地實現(xiàn)互聯(lián)互通，往往需要一個強有力的組織機構(gòu)來推動和協(xié)調(diào)。從可行性出發(fā)，建議統(tǒng)一全國數(shù)據(jù)對接標準，推動“區(qū)域一體化”，以省級平臺作為中樞，提高數(shù)據(jù)資源向上和其他省市對接的效率。在這個過程中，各地在監(jiān)管理念、數(shù)據(jù)使用權(quán)限等問題上可能還存在不同看法，這也決定了“跨區(qū)代理”還有很長的路要走。

構(gòu)建國家政府采購信用體系迫在眉睫

信用，是市場實現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展的“硬性指標”之一。2014年6月發(fā)布實施的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）是我國社會信用體系建設(shè)首個重要頂層設(shè)計，極大地推動了我國社會信用體系建設(shè)進入快速發(fā)展階段。

《規(guī)劃綱要》重點聚焦在政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信四大領(lǐng)域。其中，商務(wù)誠信建設(shè)覆蓋了工程建設(shè)、政府采購、招標投標等14個子領(lǐng)域，《規(guī)劃綱要》要求領(lǐng)域所涉及的部委要加快完善各類信用平臺建設(shè)，加強事中事后監(jiān)管。

積極探索，百花齊放，是當(dāng)前政府采購信用體系建設(shè)的現(xiàn)狀。以政府采購電子賣場為例，目前大部分地方為優(yōu)化營商環(huán)境、提供便捷服務(wù)采取了“承諾注冊制”，供應(yīng)商入駐后進行誠信打分或分層管理。比如，浙江省政府采購供應(yīng)商按統(tǒng)一標準設(shè)置“政府采購誠信分”，總分1000分，分為A、B、C、D、E五個級別；河北省政府采購網(wǎng)上商城實行采購人、供應(yīng)商相互評價管理，采取扣分制，針對供應(yīng)商設(shè)置了27種分別扣2分、5分和10分的情形。

《征求意見稿》在第一百零六條中重申政府采購信用體系建設(shè)，明確“國家加強政府采購市場信用體系建設(shè)，建立全國統(tǒng)一規(guī)范的政府采購活動當(dāng)事人及相關(guān)人員信用記錄和信用評價制度，依法實施失信懲戒和守信激勵”。此舉貫徹了《規(guī)劃綱要》的精神，有利于構(gòu)建更加公開、公平、公正、誠信的政府采購市場環(huán)境，大大提升了政府采購的規(guī)范化水平，為進一步推進政府采購數(shù)字化奠定了基礎(chǔ)。

完善的政府采購信用體系是供需有效銜接的重要保障，是資源優(yōu)化配置的堅實基礎(chǔ)，是良好營商環(huán)境的重要組成部分。全國統(tǒng)一規(guī)范的政府采購信用體系，可以充分激活政府采購體系中的信用信息形成和歸集的路徑，優(yōu)化信用評價機制的運行數(shù)據(jù)和適用場景，實現(xiàn)信用治理功能效用最大化。

在國家政府采購信用體系的建設(shè)過程中，建議由財政部統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，各省市分別上報匯總，信用結(jié)果數(shù)字化、開放化，供各地政府采購系統(tǒng)調(diào)用。

數(shù)字化是政府采購現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路

縱觀我國政府采購信息化的發(fā)展歷程，大致可以將其劃分為無紙化辦公、電子化管理、平臺化、數(shù)字化四個階段。“數(shù)字化”在《征求意見稿》中并未出現(xiàn)，使用的是“電子化政府采購”的提法。

筆者猜測，這可能考慮到目前全國政府采購數(shù)字化發(fā)展水平參差不齊，要從頂層設(shè)計上統(tǒng)籌規(guī)劃時機尚未成熟，《征求意見稿》僅在第五十五條對電子化政府采購做了兜底描述，明確了“鼓勵數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開展政府采購活動”“推動透明化、規(guī)范化和智能化”“推進電子證照應(yīng)用”“實現(xiàn)與其他公共服務(wù)平臺互聯(lián)共享”等方向，為后續(xù)出臺配套辦法預(yù)留了空間。

數(shù)字化是政府采購現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)之路，筆者認為，數(shù)字化采購不僅僅是在技術(shù)側(cè)的創(chuàng)新，因為把采購從線下搬到線上是容易的，其價值和定位不能局限在工具層面。數(shù)字化政府采購的真正價值在于運用互聯(lián)網(wǎng)思維、數(shù)字化技術(shù)對政府采購體制機制、管理理念、方式流程、監(jiān)管手段、服務(wù)能力進行重塑，整體推進政府采購制度改革和生態(tài)構(gòu)建，最終成為數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、數(shù)字中國的重要組成部分。

此外，《征求意見稿》釋放的一些信號也值得期待。比如，由于政府采購監(jiān)管和交易過程中會使用和產(chǎn)生大量政府、企業(yè)、個人信息和數(shù)據(jù)，第二十四條提出的政府采購安全審查制度如何確保數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全，值得關(guān)注。

還有第七十四條填補了采購合同的空白。政府采購限額標準以下的采購活動，允許通過電子支付憑證替代書面合同，更符合社會發(fā)展趨勢?！墩髑笠庖姼濉犯鶕?jù)合同標的和績效目標，還規(guī)定了固定價格、成本補償、績效激勵等多樣化的合同定價方式，增加了合同糾紛解決機制、合同變更或解除、履約驗收等條款，這都對合同系統(tǒng)的功能提出了新的要求。

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