撥開集采迷霧 探究風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)

【探討與爭(zhēng)鳴】

撥開集采迷霧 探究風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)

——政府集中采購(gòu)業(yè)務(wù)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析和建議

■ 祝晨鐘

根據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，屬于采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)共同的法律責(zé)任有近30條（包含50多款法定禁止情形）；屬于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)特有的法律責(zé)任有6條（包含10多款法定禁止情形）。政府采購(gòu)覆蓋面廣、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高，故梳理政府采購(gòu)活動(dòng)中涉及的有關(guān)主要環(huán)節(jié)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)顯得十分必要。

集采機(jī)構(gòu)的主要痛點(diǎn)

一是職責(zé)邊界不清晰。采購(gòu)人應(yīng)盡采購(gòu)需求管理等主體責(zé)任，但其缺位情況較為普遍，采購(gòu)人往往寄希望于代理機(jī)構(gòu)對(duì)具體采購(gòu)實(shí)施予以大包大攬。另外，集采機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)工作模式方法存在客觀差異。如，部分采購(gòu)人對(duì)集采編制核對(duì)采購(gòu)文件過程中提出的修改意見建議存在抵觸情緒，認(rèn)為集采條條框框限制太多且辦理手續(xù)繁瑣，沒有站在采購(gòu)人的立場(chǎng)上去考慮問題，無法做到像社會(huì)代理機(jī)構(gòu)一樣有求必應(yīng)。在質(zhì)疑答復(fù)方面，部分采購(gòu)人存在缺位、效率低下、極少積極主動(dòng)答復(fù)質(zhì)疑等問題，使得質(zhì)疑答復(fù)淪為代理機(jī)構(gòu)主要或單方義務(wù)，類似問題增加了集采機(jī)構(gòu)工作的難度。

二是評(píng)審專家不專業(yè)。在組織項(xiàng)目評(píng)審過程中，存在專家遲到、無視禁煙規(guī)定吸煙、夾帶手機(jī)進(jìn)評(píng)標(biāo)區(qū)域、超標(biāo)準(zhǔn)索要評(píng)審費(fèi)等不遵守評(píng)審工作紀(jì)律的情況，甚至一些專家缺乏獨(dú)立的專業(yè)評(píng)審精神，損害了政府采購(gòu)的公正性。而集采機(jī)構(gòu)作為開評(píng)標(biāo)組織的具體負(fù)責(zé)人，具有核對(duì)評(píng)審結(jié)果、維護(hù)開評(píng)標(biāo)秩序、將有關(guān)違法違規(guī)行為向財(cái)政部門報(bào)告等法定職責(zé)義務(wù)。但面對(duì)上述違規(guī)情況，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，集采機(jī)構(gòu)相對(duì)弱勢(shì)，無權(quán)單獨(dú)處理限制違規(guī)人員。

三是全鏈采購(gòu)未建立。長(zhǎng)久以來，政府采購(gòu)項(xiàng)目存在“質(zhì)次、價(jià)高、效率低、質(zhì)疑投訴多”或者俗稱的“慢貴差”等負(fù)面評(píng)價(jià)，社會(huì)輿論完全或?qū)⒅饕?zé)任歸咎于代理機(jī)構(gòu)。殊不知，政府采購(gòu)全流程涉及多部門多環(huán)節(jié)的全鏈條管理，上述問題想得到根本性解決，需要依靠各采購(gòu)單位、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門以及評(píng)審專家共同研究、相互配合,自上而下全面深化政府采購(gòu)體制機(jī)制改革。

采購(gòu)程序的有關(guān)難點(diǎn)

一是相關(guān)規(guī)定難精準(zhǔn)適用。根據(jù)政府采購(gòu)法第七十一條，“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的”屬于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人共同承擔(dān)的法律責(zé)任。政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十條對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，包括設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)等。此外，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第十七條規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇?！鄙鲜鲋皇窃瓌t性規(guī)定，而進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則一直未出臺(tái)，且缺少普遍適用性的政府采購(gòu)負(fù)面清單。在實(shí)務(wù)操作中，采購(gòu)人前期往往缺乏充分的需求調(diào)查程序，同時(shí)，由于采購(gòu)類別繁雜、個(gè)性化要求多，集采人員本身也有專業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備不夠及信息不對(duì)稱等問題，因此，對(duì)傾向性、排他性問題以及一些隱性的規(guī)模條件較難準(zhǔn)確判斷與把握，導(dǎo)致這類問題已然成了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

二是評(píng)審因素難量化。根據(jù)政府采購(gòu)法實(shí)施條例第六十八條，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“采用綜合評(píng)分法時(shí)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)”，依照政府采購(gòu)法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任。87號(hào)令第五十五條也有類似規(guī)定，“評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)細(xì)化和量化，且與相應(yīng)的商務(wù)條件和采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)。商務(wù)條件和采購(gòu)需求指標(biāo)有區(qū)間規(guī)定的，評(píng)審因素應(yīng)當(dāng)量化到相應(yīng)區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對(duì)應(yīng)的不同分值?！闭少?gòu)評(píng)審因素如何細(xì)化量化一直是個(gè)老大難問題。例如，在服務(wù)類項(xiàng)目中，由于存在的主觀可能性較大，其量化難度自然就很大。目前，翹首以盼的關(guān)于如何量化評(píng)審因素的統(tǒng)一操作細(xì)則尚未出臺(tái)，業(yè)內(nèi)只能按照各自理解開展，各地做法不一，故這類問題也成了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

三是惡意行為難處理。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第三十六條，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，或?qū)|(zhì)疑不予答復(fù)或者答復(fù)與事實(shí)明顯不符，并不能作出合理說明，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。法律賦予政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴等救濟(jì)權(quán)利，但在實(shí)務(wù)操作中，有少部分供應(yīng)商隨意甚至惡意利用質(zhì)疑、投訴等方式擾亂市場(chǎng)秩序。如，缺失必要證明材料等不規(guī)范質(zhì)疑投訴屢見不鮮，甚至還有利用“馬甲公司”抱團(tuán)質(zhì)疑投訴，向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)施加壓力的現(xiàn)象。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目從詢問開始到被書面質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟以及舉報(bào)，不僅牽扯大量資源和時(shí)間，也影響政府采購(gòu)的公信力。加上配套的誠(chéng)信體系尚未建設(shè)完善，目前對(duì)惡意質(zhì)疑投訴的供應(yīng)商并沒有清晰明確的處罰規(guī)定，因此，就不能有效地約束所有政府采購(gòu)當(dāng)事人依法守法。

消痛點(diǎn)與解難點(diǎn)的有關(guān)建議

一是明確委托代理權(quán)利義務(wù)。在采購(gòu)活動(dòng)開始前，集采機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人簽訂《政府采購(gòu)項(xiàng)目委托代理協(xié)議》，應(yīng)明確采購(gòu)人須按財(cái)政部《政府采購(gòu)需求管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2021〕22號(hào)）的規(guī)定對(duì)采購(gòu)需求管理?yè)?dān)負(fù)主體責(zé)任，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)，形成的完整采購(gòu)文件經(jīng)集采機(jī)構(gòu)內(nèi)控流程審核后最終由采購(gòu)人書面確認(rèn)。另外，集采機(jī)構(gòu)應(yīng)制定并完善涵蓋各類政府采購(gòu)方式的集采固定化條款文本，在接到采購(gòu)任務(wù)后主動(dòng)對(duì)接采購(gòu)人，共同商討文件編制方案，充分聽取其意見和建議，盡量避免潛在質(zhì)疑投訴風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

二是制定業(yè)務(wù)內(nèi)控制度規(guī)范。制定完善涵蓋采購(gòu)流程、內(nèi)部控制、行為規(guī)范、檔案管理等多方面的內(nèi)部制度規(guī)范。如，依照政府采購(gòu)法律法規(guī)和本單位工作實(shí)際，制定集采項(xiàng)目開評(píng)標(biāo)有關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)施規(guī)范，制作各類項(xiàng)目開評(píng)標(biāo)用的參考表格資料，以制度強(qiáng)化集采業(yè)務(wù)的可操作性。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)財(cái)政部有關(guān)“相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與”的內(nèi)控目標(biāo)要求，每個(gè)集采項(xiàng)目開評(píng)標(biāo)組織，原則上安排2人以上共同辦理，預(yù)先明確主要負(fù)責(zé)人，對(duì)開標(biāo)過程依法進(jìn)行記錄。

三是厘清質(zhì)疑答復(fù)責(zé)任界限。可通過先行簽訂的《政府采購(gòu)項(xiàng)目委托代理協(xié)議》進(jìn)行約定：對(duì)于采購(gòu)文件中應(yīng)由采購(gòu)人履行主體責(zé)任管理的內(nèi)容，如供應(yīng)商特定資格要求、采購(gòu)需求、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等導(dǎo)致的相關(guān)詢問質(zhì)疑，主要由采購(gòu)人負(fù)責(zé)處理并依法承擔(dān)責(zé)任；對(duì)于采購(gòu)程序環(huán)節(jié)、采購(gòu)結(jié)果等其他內(nèi)容引發(fā)的詢問質(zhì)疑，由集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理答復(fù)。同時(shí)，在采購(gòu)文件中細(xì)化質(zhì)疑事項(xiàng)規(guī)范條款，與質(zhì)疑供應(yīng)商加強(qiáng)溝通，明確告知法定訴求渠道。

四是合理設(shè)置集采各個(gè)崗位。準(zhǔn)確梳理集采管理崗、執(zhí)行崗等不同崗位職責(zé)清單，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，落實(shí)主輔責(zé)任人工作模式。建議采用分段式集采流程，使集采業(yè)務(wù)人員可根據(jù)不同項(xiàng)目交叉崗位開展工作，工作中強(qiáng)調(diào)相互配合、相互監(jiān)督，進(jìn)一步提高責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，注重集采隊(duì)伍建設(shè)，采取集中學(xué)習(xí)和個(gè)人自學(xué)相結(jié)合，內(nèi)部培訓(xùn)和外部培訓(xùn)相結(jié)合的方式，督促集采人員加強(qiáng)政府采購(gòu)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高實(shí)務(wù)操作和防范法律風(fēng)險(xiǎn)的能力。

五是加強(qiáng)有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)。政府采購(gòu)的發(fā)展不能僅僅依靠集采機(jī)構(gòu)單方面的努力，需聯(lián)合各管理部門形成合力，共同加強(qiáng)各環(huán)節(jié)全鏈條管理，力爭(zhēng)提高政府采購(gòu)全鏈條的工作效率，建立誠(chéng)信體系，切實(shí)解決政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的突出問題。

（作者單位：江蘇省常熟市公共資源交易中心）

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