俄羅斯政府采購改革方案緣何呼之難出

俄羅斯政府采購改革方案緣何呼之難出

---  改革思路上存在的重大分歧以及背后的部門利益之爭，令陷入漩渦中的俄政府采購改革計(jì)劃一次次遭遇擱淺

本報(bào)特約記者 寧柯（發(fā)自俄羅斯）

經(jīng)貿(mào)部建議建立新的有關(guān)“聯(lián)邦合同系統(tǒng)”法案以取代《政府采購法》。而反壟斷局和財(cái)政部則堅(jiān)持保留現(xiàn)有的《政府采購法》。

被總統(tǒng)梅德韋杰夫稱為“非改不可”的俄羅斯政府采購改革，在一推再推之后，于11月1日終于有了新的進(jìn)展。當(dāng)天，俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易部（以下簡稱經(jīng)貿(mào)部）正式向政府提交了一份關(guān)于建立“聯(lián)邦合同系統(tǒng)”（федеральная контрактная система，以下簡稱ФКС）的法案。這一法案提交的背景是，政府及商界均呼吁出臺新法案以提高政府采購的透明性及供應(yīng)商的質(zhì)量。

經(jīng)貿(mào)部部長納比烏琳娜表示，雖然同反壟斷局、財(cái)政部之間存在一定的分歧，其他部門也有一定的意見，不過總的來講，大多數(shù)部門對建立ФКС系統(tǒng)的理念表示贊同。她十分自信這份法案將在國家杜馬的明年春季會議上獲得通過，并將自2012年7月1日起生效。此外，她相信新法案還將得到《國企采購法》（即聯(lián)邦第223號法律）的支持，該法律自明年1月1日起生效。
那么，改革真能如其所愿嗎？

1、采購已成腐敗溫床

把俄羅斯政府采購逼到非改不可墻角的，是被頻頻曝光的系列驚人腐敗案。

據(jù)俄媒體4月份報(bào)道，俄聯(lián)邦保護(hù)局曾花費(fèi)6500英鎊（約合人民幣6.9萬元）為總統(tǒng)梅德韋杰夫的保鏢們購買德國產(chǎn)豪華浴缸。據(jù)悉，1個(gè)浴缸的價(jià)錢相當(dāng)于普通俄羅斯民眾的年薪。事件曝光后，聯(lián)邦保護(hù)局發(fā)言人曾一度稱，這些浴缸不是常見的小型坐式浴缸，其價(jià)格并不“虛高”。2010年夏季，俄聯(lián)邦財(cái)政部訂購了價(jià)值5萬英鎊的鍍金家具；2009年，俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部訂購了一張價(jià)值8.7萬英鎊的手工雕刻櫻桃木床，床頭板上甚至鑲嵌有24克拉黃金，此外還訂購了總價(jià)為20萬盧布的50塊男士手表，約合5.8萬人民幣。這些丑聞一經(jīng)披露，俄羅斯社會各界一片嘩然，要求改革政府采購體制懲治腐敗的呼聲越來越高。

俄羅斯法律規(guī)定，所有政府采購業(yè)務(wù)必須在網(wǎng)上公開。雖然俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫一直致力把自己打造成“反腐斗士”，甚至要求所有政府采購業(yè)務(wù)必須在網(wǎng)站上公開，然而這項(xiàng)措施卻讓政府的采購黑洞一再曝光。接連發(fā)生的奢侈采購事件，讓梅德韋杰夫及本屆政府陷入尷尬境地。

梅德韋杰夫去年10月份在國情咨文中曾表示，每年在政府采購領(lǐng)域內(nèi)非專項(xiàng)支出高達(dá)1萬億盧布，約合人民幣2000億元。盡管俄羅斯提出高薪養(yǎng)廉政策，公務(wù)員的平均工資是全國平均工資的2.3倍，但是這并沒有阻止一些人將黑手伸向政府采購的腰包。僅去年俄羅斯就有6000多名官員因腐敗問題被追究法律責(zé)任。

俄杜馬反腐立法委員會成員格納基•古特科夫曾指出，“據(jù)專家估算，目前俄羅斯每年用于腐敗的流動資金總量為3500億美元。這就意味著，我們的官員們平均每天要多分享10億美元。”

另據(jù)俄內(nèi)務(wù)部經(jīng)濟(jì)安全和反腐敗總局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年上半年，俄羅斯官員的平均每人受賄金額為30萬盧布，遠(yuǎn)高于2010年同期的6.1萬盧布。這里面究竟有多少與政府采購糾纏在一起，恐怕很難查清，但毫無疑問的是政府采購機(jī)關(guān)是最容易引發(fā)腐敗的部門。

2、腐敗丑聞暴露政府采購機(jī)制漏洞

在政府采購過程中的“金睡床”、“金浴缸”等丑聞，令俄總統(tǒng)梅德韋杰夫大為震驚。2010年11月，他對現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)提出嚴(yán)肅批評，并責(zé)令結(jié)合創(chuàng)新發(fā)展的要求來對其進(jìn)行修正。他表示，必須徹底重建政府采購體系，不經(jīng)過招標(biāo)就做出決定的政府采購行為必須受到限制。

正如梅德韋杰夫所言，頻發(fā)的奢侈腐敗案件暴露了政府采購體制的漏洞，尤其是法律漏洞。

俄羅斯主管政府采購的法律是2005年7月21日通過的《政府采購法》。該法旨在規(guī)范采購程序，確保透明、公開與競爭，以降低采購成本，節(jié)省預(yù)算經(jīng)費(fèi)。然而在具體執(zhí)行過程中卻表現(xiàn)出諸多不完善。正是這種先天不足，導(dǎo)致該法誕生起就不斷打補(bǔ)丁，至今已經(jīng)修正了20版之多。不過盡管如此，有終歸比沒有強(qiáng)。據(jù)俄羅斯《觀點(diǎn)報(bào)》10月25日公布的數(shù)據(jù)，該法實(shí)施后節(jié)約了至少1萬億盧布（約合人民幣2000億元）。但是這驚人的數(shù)字也讓人不禁心生疑問，有法尚且如此，那么法律沒出臺前究竟有多大的黑洞？

在《政府采購法》基礎(chǔ)上，俄羅斯又制定了一系列分領(lǐng)域的專項(xiàng)采購法。聯(lián)邦政府根據(jù)法律規(guī)定制定了一些決議。所有這些構(gòu)成了中央級政府采購法律制度體系。地方政府又按照聯(lián)邦政府采購方面的法律規(guī)定，制定了自己的法律和實(shí)施細(xì)則。

根據(jù)相關(guān)法律制度規(guī)定，中央和地方政府都要執(zhí)行國家有關(guān)政府采購的法律；政府采購都必須有預(yù)算；政府采購要以公開招標(biāo)方式為主，凡是達(dá)到國家或地方法律規(guī)定公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的采購，都必須公開招標(biāo)；采取公開招標(biāo)以外采購方式的，要經(jīng)過管理部門批準(zhǔn)。

在運(yùn)行模式上，俄羅斯政府采購實(shí)行的是統(tǒng)一政策、分散采購模式。其中，管理部門為國家各級經(jīng)貿(mào)部門，俄聯(lián)邦經(jīng)貿(mào)部為最高管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府采購的政策研究制定、各部門采購需求、具體計(jì)劃的匯總統(tǒng)計(jì)、審批采購方式、審查合同是否合法、受理投訴事務(wù)（救助審查處）等。而具體的采購業(yè)務(wù)則由聯(lián)邦政府的90個(gè)部門各自下設(shè)的部門采購機(jī)構(gòu)或招標(biāo)委員會和專職工作人員自行來完成。這種操作模式從客觀上增加了政府采購的監(jiān)管難度，加大了采購執(zhí)行操作的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

在政府采購監(jiān)管方面，目前俄羅斯政府采購體系的監(jiān)管是一種多頭管理的混亂局面，表面上看經(jīng)貿(mào)部、反壟斷局、財(cái)政部、審計(jì)署都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但是又都缺乏實(shí)質(zhì)有效的監(jiān)督。因此10月11日，梅德韋杰夫總統(tǒng)要求在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)確定究竟是由誰來監(jiān)管——是創(chuàng)建一個(gè)新的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是從現(xiàn)有的部門確定監(jiān)督主體。

3、兩派紛爭：意見分歧與部門利益之爭

按照梅德韋杰夫的要求，改革方案本應(yīng)于去年4月1日前出臺，然而隨后卻因部門間的意見分歧及利益之爭而被推遲到今年9月1日，后來又再次推遲到11月1日。

政府采購改革方案的難產(chǎn)，暗示著這一敏感領(lǐng)域后的利益紛爭。目前，代表改革的主要有兩派力量。一派是俄經(jīng)貿(mào)部，另一派是財(cái)政部與反壟斷局。雙方分歧的焦點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是究竟應(yīng)該對原有法律基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，還是重新建立一套新的體系。二是由誰來監(jiān)管政府采購。

在政府采購法律制度體系方面，兩派爭議的焦點(diǎn)是《政府采購法》的去留。

作為改革的一派力量，聯(lián)邦反壟斷局提倡對現(xiàn)行的《政府采購法》即第94號法律進(jìn)行修正，并于今年2月份提出了新的修正案。該部門提出的完善方案主要是將采購的職能集中起來管理，并創(chuàng)建一個(gè)專門的部門，負(fù)責(zé)制定政府采購計(jì)劃、檢查合同報(bào)價(jià)的依據(jù)、形成標(biāo)書等。建議合法地限制官員超標(biāo)采購，特別是在涉及購買國外商品時(shí)。此外，反壟斷局還提出了一個(gè)防止欺詐的構(gòu)想。他們建議對于所有合同金額在1000萬盧布（約合人民幣210萬元）的項(xiàng)目引入金融擔(dān)保的機(jī)制。如果在拍賣會上價(jià)格跌幅超過30%的話，那么將提高金融擔(dān)保的金額至1.5倍。由接收委員會對政府采購執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。

然而這一方案卻遭到經(jīng)貿(mào)部的批評。后者認(rèn)為，修正案只是著重考慮到了采購這一環(huán)節(jié)，而并非對整體有一個(gè)考量。于是今年3月初，以部長納比烏琳娜為領(lǐng)導(dǎo)的俄經(jīng)貿(mào)部新起爐灶，提出了革命性建議——建立ФКС系統(tǒng)。經(jīng)貿(mào)部的專家與官員認(rèn)為，現(xiàn)行的關(guān)于政府采購的聯(lián)邦第94號法律已經(jīng)過時(shí)，有必要用新的有關(guān)ФКС法案取代現(xiàn)有的《政府采購法》。

俄羅斯經(jīng)貿(mào)部認(rèn)為，現(xiàn)有的《政府采購法》的問題在于，實(shí)踐中往往是提供最低報(bào)價(jià)的公司最終中標(biāo)，但是一旦中標(biāo)后，所提供的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量就沒人會關(guān)注了。因此訂貨方經(jīng)常會創(chuàng)造非競爭條件，讓“自己人”能夠勝出。所以原本希望通過該法打擊腐敗，卻導(dǎo)致完全相反的結(jié)果。

ФКС同現(xiàn)行體系最大的不同，在于創(chuàng)造了一個(gè)政府采購的完整機(jī)制，即包括采購計(jì)劃、實(shí)施采購、監(jiān)控采購結(jié)果等。經(jīng)貿(mào)部建議訂貨方可以使用8種方式訂貨：電子競標(biāo)、帶資格審查的電子競標(biāo)、開放式一步競標(biāo)、帶資格審查的開放式一步競標(biāo)、封閉式競標(biāo)、封閉式兩步競標(biāo)、競爭性談判等。此外，該部門還提出反傾銷機(jī)制。如果價(jià)值低于標(biāo)價(jià)的25%，那么將取消競標(biāo)。法案允許單方面改變或者廢除合同的權(quán)力，無論是預(yù)訂方還是實(shí)施方。這個(gè)提案的最大優(yōu)勢在于將原來分散的采購的各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一了起來。此外，經(jīng)貿(mào)部還建議在本部下設(shè)專門的合同系統(tǒng)司。該機(jī)構(gòu)將完成準(zhǔn)備方案、文件、在網(wǎng)上發(fā)布信息等職能。

不過，經(jīng)貿(mào)部的這一方案也并不成熟，公布后同樣遭到了反壟斷局及業(yè)內(nèi)的批評。今年3月中旬，俄反壟斷局與經(jīng)貿(mào)部的矛盾曾一度達(dá)到頂點(diǎn)。結(jié)果，普京總理不得不出面調(diào)停，責(zé)令在更具體的方案提出前，雙方不得將爭論公開化。

在監(jiān)管主體方面，經(jīng)貿(mào)部則面臨著與財(cái)政部的直接交鋒。雙方對由誰來監(jiān)管政府采購存在重大分歧。目前俄羅斯政府采購由財(cái)政部進(jìn)行預(yù)算資金方面的監(jiān)管，但是經(jīng)貿(mào)部又準(zhǔn)備建立起隸屬于自己的“合同系統(tǒng)司”，專門用于監(jiān)管ФКС系統(tǒng)。

經(jīng)貿(mào)部部長納比烏琳娜表示，一旦ФКС系統(tǒng)的提議獲得通過，那么至少需要用3年時(shí)間來完整建立這一系統(tǒng)。為了占領(lǐng)輿論的高點(diǎn)，今年9月1日，經(jīng)貿(mào)部在其官方網(wǎng)站上已經(jīng)公布了有關(guān)建立聯(lián)邦合同系統(tǒng)的法律提案。

幾個(gè)部門的明爭暗斗到了9月似乎出現(xiàn)了峰回路轉(zhuǎn)的苗頭。在9月29日一次討論ФКС的會議上，普京總理承認(rèn)，“現(xiàn)行政府采購的體制并不完善，存在許多空白與不足”?，F(xiàn)行采購體制為腐敗提供了溫床，并導(dǎo)致采購期限被不合理拖長，同時(shí)又因?yàn)槎啻翁醿r(jià)而被迫不斷追加預(yù)算，導(dǎo)致政府采購成本越來越高。不過作為過渡手段，普京對制定有關(guān)ФКС聯(lián)邦合同系統(tǒng)的新法律表示謹(jǐn)慎的贊同。

4、兩種方案均不被看好

盡管改革的兩派力量各持己見，互相批評對方的改革方案存在諸多問題，但是業(yè)內(nèi)人士對于兩方所提供的方案都不看好。分析人士葉甫蓋尼•阿里托夫斯基認(rèn)為，不管是否通過ФКС或者是以某種形式修正第94號法律，腐敗形勢并不會因此而有所改善。人們也普遍擔(dān)心，如此改革將使得社會對政府采購的監(jiān)管難上加難。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)行體制無法解決兩個(gè)根本問題。

第一各問題是買什么？兩種方案都沒有定義“國家需求”的概念，也就是說為了什么買這樣或是那樣的物品。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的文件中沒有防止官員在實(shí)施政府采購時(shí)“公款私用”的規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致腐敗頻發(fā)。如果因?yàn)槊襟w曝光而取消采購，那么這僅僅是采購者出于懼怕社會曝光。而根據(jù)《政府采購法》可以讓采購奢侈品的舉動披上合法的外衣，這比前者更可怕。葉甫蓋尼•阿里托夫斯基表示，“從現(xiàn)行的法律角度來看，政府采購部門可以購買任何想買的東西，甚至是印度象牙，因?yàn)檫@一切都是合法的”。

第二個(gè)問題是購買物品的等級。以買車為例，采購方可以用納稅人買普通拉達(dá)汽車也可以買豪華汽車。俄海關(guān)總署今年3月發(fā)布招標(biāo)廣告，計(jì)劃購買833萬盧布（約合199萬人民幣）的新汽車，其中涉及一些進(jìn)口豪華車。俄總檢察院稱此次采購嚴(yán)重超標(biāo)。如今，在政府采購網(wǎng)上已完成的采購訂單中，同樣可以查到諸如價(jià)值超過20萬美元的奔馳S500豪華轎車。

此外，兩種方案中都欠缺社會監(jiān)督，不僅僅對采購內(nèi)容失控，同時(shí)對采購結(jié)果失控。RUSPIL是由法律人士阿列克賽•納瓦里內(nèi)創(chuàng)辦的一家反對政府官員假公肥私的組織。該組織專家表示，如果說反壟斷局關(guān)于完善現(xiàn)行《政府采購法》的方案會招來批評的話，那么經(jīng)貿(mào)部關(guān)于創(chuàng)建ФКС的提案則完全沒必要。建立ФКС將擴(kuò)大采購范圍，限制競爭，毫無根據(jù)地限制采購程序參與者的數(shù)量，增加許多法律空白，甚至與現(xiàn)行法律相抵觸。如果一旦通過制定建立ФКС系統(tǒng)的法律的話，那么公眾將失去對政府采購進(jìn)行投訴的可能。

正是因?yàn)樵诟母锼悸飞洗嬖诘闹卮蠓制缫约氨澈蟮牟块T利益之爭，令陷入漩渦中的俄政府采購改革計(jì)劃一次次遭遇擱淺。毫無疑問，這在未來還將面臨一次次來自政府與社會的考驗(yàn)。俄羅斯媒體認(rèn)為，如果對此不施加政治意志的話，那么即使是到明年3月總統(tǒng)大選前，相關(guān)法律也難以通過。俄羅斯政府采購制度改革顯得任重道遠(yuǎn)。