入世10年，中國政府采購加速前行

【入世10年專題】

編者按：2001年12月11日，中國正式成為世界貿(mào)易組織成員。10年來，中國創(chuàng)造了經(jīng)濟增長和對外貿(mào)易增長的奇跡。為適應(yīng)國際經(jīng)濟一體化要求，中國的政府采購制度在這10年間取得了哪些進(jìn)步？為應(yīng)對入世后面臨的挑戰(zhàn)，政府采購如何發(fā)揮宏觀調(diào)控經(jīng)濟的作用？在反對貿(mào)易保護(hù)主義的同時，如何在經(jīng)濟全球化過程中保護(hù)好本國權(quán)益？為此，本報特別推出“入世10年”專題，敬請關(guān)注。

入世10年，中國政府采購加速前行

1、政府采購制度化建設(shè)漸成體系

本報記者 趙輝 田冬梅

2001年，中國在加入世界貿(mào)易組織時承諾，中國有意成為WTO《政府采購協(xié)定》(GPA)的締約方，在條件成熟時開放本國的政府采購市場，并盡快啟動加入談判。作為《政府采購法》起草工作小組成員，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海在接受記者采訪時表示，這份承諾在一定程度上成為《政府采購法》起草、出臺和建立健全我國政府采購制度的助推器。如果沒有當(dāng)初入世的這份承諾，我國的政府采購制度及其法律法規(guī)的建立可能還需要一個較長的時間。

我國政府采購立法一方面基于市場經(jīng)濟改革的發(fā)展需要以及廉政建設(shè)要求，另一方面在國際貿(mào)易一體化的背景下，為應(yīng)對加入WTO后面臨的挑戰(zhàn)，也必須建立起與國際慣例接軌的有關(guān)法律。南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，促使本國政府采購制度化是推動我國《政府采購法》最終在2002年通過的重要原因。

 “我國加入WTO，很大程度上可以說是政府入世，這對我國的法制統(tǒng)一提出了要求。這10年是我國建設(shè)法治國家、依法治國日漸清晰的10年，而無論是政府采購制度的健全還是政府采購實踐層面的推行都離不開法的保障。”劉俊海告訴記者，早在1999年啟動《政府采購法》的起草工作時，就已經(jīng)對入世做了相關(guān)的前瞻性考量，將WTO的基本原則如公平貿(mào)易原則、透明度原則等運用于這部法律中。如采購方式的排序，公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源的排列，就是為了鼓勵政府采購要實現(xiàn)最大程度上的公開。

入世10年，我國政府采購制度化建設(shè)在《政府采購法》的頒布、實施以及統(tǒng)領(lǐng)下漸成體系，初步構(gòu)建起以《政府采購法》為核心，由政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的多層次、相互銜接協(xié)調(diào)的政府采購法律制度體系，使政府采購工作有了基本的法律依據(jù)，政府采購制度管理逐步走向成熟，政府采購規(guī)范執(zhí)行的基礎(chǔ)更加牢固。此外，何紅鋒還表示，在入世前，我國有些爭議是以行政機關(guān)的決定為最終結(jié)果，但入世后建立起來的政府采購制度，給相關(guān)主體，特別是供應(yīng)商，提供了尋求司法審查的救濟渠道，即可以通過一系列的法律途徑尋求公平的機會。

2、政府采購市場基本形成

“入世”推動中國經(jīng)濟和社會發(fā)生了巨大變化。“加入WTO，實質(zhì)上就是加入市場經(jīng)濟的全球化進(jìn)程。中國的市場經(jīng)濟改革是涉及到經(jīng)濟、政治、社會等各方面、全方位的系統(tǒng)性變革。在市場經(jīng)濟條件下，正確地處理好政府部門與市場部門之間的關(guān)系是政府有序、有效運行和履行職能之關(guān)鍵所在。政府采購制度恰恰是政府在市場經(jīng)濟條件下，如何有效處理政府部門與市場部門關(guān)系的一個重要舉措。”國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新在接受記者采訪時表示，入世改革最重要的是市場化改革，政府采購制度正是改革的重要組成部分。

在加入WTO前，中國的政府采購尚有許多依靠非市場因素進(jìn)行的情況，政府采購的過程是怎樣的，是如何開始，如何結(jié)束等情況外界并不清楚。回顧入世10年的發(fā)展，何紅鋒認(rèn)為，目前中國政府采購市場化基本完成，供應(yīng)商公平公開的競爭市場基本形成。政府在對待供應(yīng)商時，通過立法提出的“機會均等”為供應(yīng)商提供公正的待遇，所有供應(yīng)商都有機會為各級部門提供服務(wù)，沒有貿(mào)易和流通上的限制。“供應(yīng)商公平競爭市場的形成，使得政府采購在最大限度的降低采購成本、提升企業(yè)活力的同時，也在一定程度上推動政府交易市場有序化、公平化和透明化，形成相對規(guī)范的采購競爭市場。”何紅鋒強調(diào)道。

劉俊海也認(rèn)為，中國加入WTO這一市場經(jīng)濟俱樂部，更堅定了我國建立健全市場經(jīng)濟體制的信心。市場經(jīng)濟最主要的要求就是將政府的裁判員與企業(yè)的運動員角色徹底分開，雙方是平等的主體。同時也必然要求政府宏觀調(diào)控的行政手段變?yōu)榻?jīng)濟手段，即要求通過市場的手段、按照市場公平競爭準(zhǔn)則去滿足政府的需求，將政府的各類支出與市場行為接軌，增強透明度。

然而入世以后，開放程度的日益擴大對我國政府采購結(jié)構(gòu)和來源都已經(jīng)產(chǎn)生了較大的影響。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部教授許中正在談及入世10年中國財政政策的重大變革時表示，作為重要的“非關(guān)稅貿(mào)易壁壘”，政府采購一直是各國保護(hù)和促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，也是被WTO認(rèn)可的。目前中國還沒有加入GPA，但中國政府在執(zhí)行采購的時候早已開始探索公平合理的政府采購方式。實際上，近年來國內(nèi)政府產(chǎn)品采購中外資品牌的比重較大，比如在軟件和信息服務(wù)、汽車等交通工具等產(chǎn)品的采購過程中，大量份額被外資產(chǎn)品壟斷。這無形中給國內(nèi)企業(yè)增加了壓力。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉分析表示，入世后我國對外資的開放程度比較大，比如相同的產(chǎn)品，由于過去進(jìn)口產(chǎn)品價格高，我們會買國產(chǎn)貨，但如今有了外資企業(yè)這種替代性的生產(chǎn)，外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)的商品價格基本沒有太大區(qū)別，這樣采購的對外開放程度就比較高。“雖然沒有加入GPA，但加入WTO已經(jīng)使政府采購的開放度得到了很大的提高。”他同時表示，政府采購國內(nèi)貨物是天性，非制度問題，例如歐盟今年出臺的相關(guān)報告就表示，就近采購是一個普遍存在的問題。中國應(yīng)深入研究其他國家政府采購實際開放的程度。對此，劉俊海認(rèn)為，一方面我們有著優(yōu)先采購國貨的規(guī)定；另一方面我們又以采購?fù)赓Y品牌為主，我們實際上是“花錢不討好”。因此，他認(rèn)為，在入世開放的過程中，我們也應(yīng)該要讓國外的政府采購學(xué)者、官員以及供應(yīng)商來真正了解我國政府采購的市場。

在這10年中，中國的政府采購市場實現(xiàn)了從無到有，從小到大的發(fā)展，其功能亦不斷擴展、延伸，并不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和政府有效行政的需要。羌建新分析說，入世后，外資企業(yè)大量進(jìn)入中國，一方面創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，促進(jìn)了中國工業(yè)化進(jìn)程；另一方面，資本總是具有逐利性，引進(jìn)外資也帶來了一些爭論。比如，經(jīng)過多年的發(fā)展，中國還處于“微笑曲線”的底端等。正因如此，我們要推動自主創(chuàng)新，推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這是我國的重大戰(zhàn)略。此外，入世10年，中國在世界經(jīng)濟中所扮演的角色也發(fā)生了重要變化，我們在注重貿(mào)易規(guī)模的同時應(yīng)更加重視貿(mào)易質(zhì)量的提高。也就是說，外部環(huán)境發(fā)生了變化，我們需要找到新的貿(mào)易增長點、新的經(jīng)濟增長點。“一個國家要通過創(chuàng)新形成核心競爭力，逐漸走向‘微笑曲線’的高端，這當(dāng)然也需要政府政策包括政府采購政策的支持。但在政策的設(shè)計上，要遵循WTO的國民待遇、非歧視原則。”

3、政采“入世”挑戰(zhàn)制度改革

今年，81歲的屠呦呦因發(fā)現(xiàn)治療抗瘧病藥物青蒿素站上了美國紐約拉斯克獎的領(lǐng)獎臺。據(jù)統(tǒng)計，全球90%以上的青蒿素種植和提取都在中國，然而發(fā)明它的中國并沒有站到青蒿素產(chǎn)業(yè)鏈的高端。業(yè)內(nèi)人士分析，國際組織和非洲國家的政府采購占了全球青蒿素制劑消費市場七成以上的比重，瑞士諾華公司在40多個國家注冊了這種藥，并且進(jìn)入了聯(lián)合國的官方藥品目錄，從而確立了其在全球抗瘧藥市場中的霸主地位，大多數(shù)中國企業(yè)淪為跨國制藥巨頭的原材料提供者。何紅鋒表示，盡管藥品的政府采購尚不在GPA出價范疇之內(nèi)，但總體來講，還是希望中國能盡早加入GPA，就像當(dāng)年加入WTO一樣，利大于弊。

2007年中國啟動加入GPA的首輪談判。2010年7月，中國再次提交了調(diào)整后的清單，新增加了15個國務(wù)院部委管理的國家局。今年年底，我國將提交一份包含地方實體在內(nèi)的第3次出價清單。加入GPA，意味著我國的政府采購市場進(jìn)一步開放。從推動貿(mào)易自由化的角度出發(fā)，加入GPA將更有利于國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展和走出去。屠新泉表示，汽車、保險、銀行等行業(yè)在入世這10年的發(fā)展足以證明這一點。他同時認(rèn)為，在這一過程中，更關(guān)鍵的不是市場開放的問題，而是制度調(diào)整的問題。對中國自身而言，政府采購的制度改革也很迫切，對政府采購制度的改革不僅可以防止貪污腐敗，還有助于提高政府公信力。政府采購規(guī)范的是政府自己，而GPA的主要原則透明度就是政府采購最基本的要求，政府需要接受公眾的監(jiān)督和司法監(jiān)督，這和建立政府采購制度的初衷是一致的。

“我認(rèn)為，國外一方面看到中國巨大的市場，更重要的在于促使中國以一種可預(yù)期的方式進(jìn)一步融入全球市場化體系，當(dāng)然同時中國的市場經(jīng)濟自身也存在著進(jìn)一步發(fā)展、完善的內(nèi)在要求，這也是一個考試。”羌建新表示，在開放政府采購市場后，可能會對宏觀經(jīng)濟調(diào)控產(chǎn)生一些不確定因素，開放經(jīng)濟的調(diào)節(jié)要考慮外部的溢出效應(yīng)。

“政府采購市場的開放是雙向的，一方面我們要出價，但也要討價還價。談判的過程本身就是雙方的博弈。”劉俊海認(rèn)為，在價格博弈的過程中我們也要做好推動GPA談判的準(zhǔn)備工作，如如何將GPA的國際義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的法律法規(guī)，這就涉及到修改《政府采購法》的問題。何紅鋒表示，工程采購將是GPA談判的難點，也對我國“兩法并存”的現(xiàn)狀及其政府采購法律的體系化提出了挑戰(zhàn)。

據(jù)悉，目前GPA參加方正在對GPA部分內(nèi)容進(jìn)行重新談判，決定升級現(xiàn)有的協(xié)定。世界貿(mào)易組織總干事拉米近日表示，目前談判仍在進(jìn)行中，美國、歐盟、日本和加拿大是這一過程的主要支柱，他們決定要加大其公共采購市場對對方的開放程度，為GPA參加方的企業(yè)創(chuàng)造更多的市場準(zhǔn)入機會，升級協(xié)議后的收益將高達(dá)800億美元至1000億美元。他認(rèn)為，這對中國非常關(guān)鍵，因為這將是中國加入GPA后需要遵守的準(zhǔn)則。據(jù)媒體報道，目前GPA在新的談判中遇到了一些障礙。有貿(mào)易官員透露，歐盟和日本在鐵路和城市交通部門的爭執(zhí)以及美國優(yōu)待小公司的計劃都拖累了談判的進(jìn)行。

12月15日至17日，WTO將在日內(nèi)瓦召開部長級會議。屆時，美國、歐盟等推動升級現(xiàn)有政府采購協(xié)定的談判將成為熱點。專家建議，中國應(yīng)密切關(guān)注重新談判的結(jié)果及相關(guān)變化趨勢。

【精彩觀點】

劉俊海：對我國加入GPA談判的3點建議

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 劉俊海

對于我國加入GPA談判的建議：一是希望更多地聽取供應(yīng)商的意見。通過供應(yīng)商可以更多地了解中國要求開放的外國市場是否存在、我們的企業(yè)在這一市場中是否有競爭力等，摸清外國市場的實際情況并有效掌握中國企業(yè)在行業(yè)及領(lǐng)域中的競爭力，讓談判更有的放矢。二是聽取社會公眾的意見。通過征求公眾意見的法律程序不僅可以體現(xiàn)GPA是一個開放、民主、透明的締約，更能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門的自我保護(hù)，在談判過程中可以借助公眾的意見有效地應(yīng)對國外提出的不合理要求。通過群策群力的方式，提高締約的質(zhì)量。三是應(yīng)該對《政府采購法》實行以來在實踐環(huán)節(jié)反映出的諸多問題、難點、制度設(shè)計的盲點尤其是在國外企業(yè)參與競爭的行業(yè)暴露出的問題進(jìn)行梳理和完善，減少在加入GPA后國內(nèi)制度方面存在的被動性。同時，也要將中國《政府采購法》以及地方性法規(guī)、規(guī)章中先進(jìn)的內(nèi)容向其他締約國推廣，實現(xiàn)政府采購法律制度上的互通。（田冬梅）

何紅鋒：政府采購制度發(fā)展更趨理性

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒

加入WTO后，中國政府采購的相關(guān)政策開始引起國外關(guān)注，如自主創(chuàng)新政策。國際上公認(rèn)的政府采購的國貨原則，不是以企業(yè)的出資方為標(biāo)準(zhǔn)的。一般情況下，所謂國貨，是以生產(chǎn)國為標(biāo)準(zhǔn)，外商投資企業(yè)在中國生產(chǎn)的產(chǎn)品，也是國貨。目前我國進(jìn)口產(chǎn)品審批制度也是如此掌握的。財政部于2011年6月23日宣布，停止執(zhí)行《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》等3個文件。同時科技部也出面表態(tài)：“中國的自主創(chuàng)新政策從未打算實施差別待遇。”自主創(chuàng)新政策的變化，反映了外國對我國政府采購制度的關(guān)注，也體現(xiàn)了我國政府采購制度朝著更理性的方向發(fā)展。（田冬梅）

屠新泉：政府采購國際趨勢值得關(guān)注

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉

政府采購議題在WTO框架下越來越受重視，體現(xiàn)在WTO規(guī)則對政府采購規(guī)范也越來越嚴(yán)格，管轄范圍越來越寬，對開放度和透明度要求越來越高。目前，政府采購普遍被當(dāng)成一個貿(mào)易談判的話題，不管是WTO，還是自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），還是美國提出的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定》（ＴＰＰ）都把政府采購視為重要議題，這些變化值得關(guān)注。從目前來看，GPA各參加方正考慮如何促進(jìn)政府采購市場一體化的效果，其中在FTA里已經(jīng)做的嘗試，比如一些制度安排將被轉(zhuǎn)移到WTO里進(jìn)行多邊化改進(jìn)，因此，我們要關(guān)注變化的趨勢和方向。無論對我國目前加入GPA的談判還是對自身政府采購改革，和國際接軌都是必然趨勢。我們?nèi)绾文軌蚪榆壍酶樌?，要和發(fā)展趨勢相適應(yīng)，在談判的過程中要時刻關(guān)注這種新規(guī)則的改變，能提前做的就要提前去做。（趙輝）

羌建新：經(jīng)濟入世推動中國政府改革

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新

盡管政府采購制度和政府職能轉(zhuǎn)變、政府行政方式的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)，但由于政府自身改革的滯后，政府采購的實踐也不盡如人意。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，政府采購是交易行為，這意味著交易雙方應(yīng)是平等的，政府應(yīng)該首先自覺承擔(dān)起自己的責(zé)任。中國入世，實際上改革最多的還是中國政府，入世實際上成為了一種倒逼的改革機制。加入GPA，又引入了一個新的外部約束機制，即對政府購買的行為引入了規(guī)則性非常強的約束機制，規(guī)范政府采購行為，推動國內(nèi)政府采購制度改革乃至政府改革。透明和公開是一個最基本的前提，這不僅僅是對政府采購改革的要求，也是對政府改革的要求。（趙輝）