【2011年會(huì)特刊】汪玉凱：轉(zhuǎn)變政府職能與公共服務(wù)改革

汪玉凱：中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長，國家行政學(xué)院教授。

重要提案：提出要把省直管縣放在未來我國城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略中來觀察。

政府采購被推到風(fēng)口浪尖，這是一個(gè)表象，后面所反映的是公眾和政府的關(guān)系。

政府采購是現(xiàn)代政府管理的一項(xiàng)重要制度。但是在中國，我們實(shí)施的時(shí)間還比較短，政府采購法制化和制度化也正在逐步建立。因此，政府采購仍是社會(huì)關(guān)注度非常高的熱點(diǎn)。政府采購被推到風(fēng)口浪尖，這是一個(gè)表象，后面所反映的是公眾和政府的關(guān)系。所以在從事政府采購這項(xiàng)工作的時(shí)候，應(yīng)該從更廣闊的視野來看待政府采購。

下面，我從三個(gè)觀點(diǎn)入手，闡述轉(zhuǎn)變政府職能與公共服務(wù)改革。

觀點(diǎn)一：改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期的雙重壓力

中國經(jīng)過30年的改革開放以后，改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，這有兩個(gè)重要標(biāo)志，第一個(gè)是改革的重心正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，第二個(gè)需要重構(gòu)改革的共識(shí)。具體來講，可以從兩個(gè)方面來闡述這個(gè)觀點(diǎn)。一是改革的外部環(huán)境發(fā)生重大的變化，特別是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，給政府管理帶來了非常大的壓力。二是政府自身存在著的一些深層次問題沒有解決好，公眾不信任，對(duì)我們形成了很大的壓力。在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這方面，我認(rèn)為目前面臨四個(gè)突出問題。

一是從改革初期形成的低成本出口戰(zhàn)略難以為繼?？偸沁^渡依賴出口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路不是我們主動(dòng)選擇的，而是被動(dòng)接受的。我們的廉價(jià)產(chǎn)品走向歐美發(fā)達(dá)國家，給這些國家老百姓帶來實(shí)惠。但現(xiàn)實(shí)的問題是，我們的環(huán)境在惡化、資源在透支，社會(huì)保障落后，這是不可持續(xù)的。

二是低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以為繼。盡管中國是世界制造中心，但只是低端制造中心，高端制造仍然被美國、日本、德國所壟斷。我們消耗了大量的能源、透支了大量的資源，卻沒有自己的品牌、專利和核心技術(shù)。如果一個(gè)國家不能在世界產(chǎn)業(yè)的高端擁有話語權(quán)，只能成為經(jīng)濟(jì)大國，永遠(yuǎn)不能成為強(qiáng)國。

三是資源的使用方式難以為繼。即使我們把經(jīng)濟(jì)搞上去了，但是環(huán)境污染了，空氣質(zhì)量變壞了，老百姓每天面對(duì)不安全的食物、水、地溝油，會(huì)有幸福感嗎？現(xiàn)代化還有意義嗎？所以，傳統(tǒng)的利用資源的方式到今天已經(jīng)不能再持續(xù)了。

四是勞動(dòng)在收入分配當(dāng)中的占比持續(xù)下降，以及嚴(yán)重的收入分配引發(fā)的社會(huì)問題，使社會(huì)穩(wěn)定的大局難以為繼。

觀點(diǎn)二：建設(shè)服務(wù)型政府與轉(zhuǎn)變政府職能

從政府自身的問題來看，存在著一些一直沒有解決好的深層次問題，這引發(fā)了公眾不信任，也對(duì)政府管理形成壓力，這包括政府采購方面反映出的問題。這些問題從中央到地方，大體有三個(gè)共性問題。

第一，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的橫向和縱向結(jié)構(gòu)都不盡合理。從橫向結(jié)構(gòu)來看，管理經(jīng)濟(jì)事物部門設(shè)置過多，分工過細(xì)，導(dǎo)致多層管理。從縱向結(jié)構(gòu)來看，行政層級(jí)過多，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)政府，行政成本很高。為什么在中央層面上要把政府采購的這些機(jī)構(gòu)和財(cái)政部的決策機(jī)構(gòu)分開？財(cái)政部門制定政策、政府采購中心執(zhí)行政策，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開，這是一種需要調(diào)整的思路。

第二，從政府管理運(yùn)行本身來看有四個(gè)深層次問題一直沒有解決好。一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后。1988年就提出政府職能改革的目標(biāo)，到現(xiàn)在20多年，這個(gè)工作依然困擾著政府。二是政府自身改革明顯滯后。比如說三公消費(fèi)，社會(huì)有很多議論。公車改革從8年前就開始探索，到現(xiàn)在基本上沒有破題。雖然出現(xiàn)了杭州模式等，但沒有真正形成氣候。從這方面看，我認(rèn)為改革的潛力還很大。

第三，行政審批有待完善。比如說公共工程采購存在的問題就不少，程序不規(guī)范，有的招標(biāo)流于形式。

許多政府部門的工作人員都曾為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做過貢獻(xiàn)，但當(dāng)權(quán)力大到靠人性難以抵御的時(shí)候，誰都有可能走向反面。所以，我認(rèn)為政府采購受到非議，最主要的就是要保證招標(biāo)的公開、公平、公正，不要受權(quán)力左右。如果這一點(diǎn)能做到，至少在公共消費(fèi)領(lǐng)域中，不僅能節(jié)省財(cái)政資金，還可以保護(hù)干部。如果能夠把好關(guān)，那么，整個(gè)體制和機(jī)制的運(yùn)行將會(huì)非常順利。

第四，社會(huì)關(guān)系公共服務(wù)職能薄弱。過去，我們把精力更多地放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)及社會(huì)管理上，公共服務(wù)方面欠賬很多，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相對(duì)薄弱。直到2003年以后才深刻地意識(shí)到這一問題，開始管理、建設(shè)，也開始高度關(guān)注政府公共服務(wù)，提升基本公共服務(wù)。不過這也說明，政府運(yùn)行的深層次問題沒有解決好。

所以說，在建立服務(wù)型政府、法制政府、責(zé)任政府和廉潔政府的過程中，我認(rèn)為最本質(zhì)的就是服務(wù)型政府的建立。服務(wù)型政府就是一個(gè)法制政府，也就是對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的政府，當(dāng)然也是廉潔高效的政府。政府要轉(zhuǎn)型，就要從政策制定上入手，主要是三個(gè)方向的轉(zhuǎn)變：從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、從有經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變、從手工作業(yè)的政府向建立信息網(wǎng)絡(luò)的政府轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，我們要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在思考這個(gè)問題的時(shí)候要有一個(gè)大的思路，那就是逐步從過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)中退出來，把精力放在社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。

觀點(diǎn)三：公共服務(wù)改革與基本公共服務(wù)均等化

對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行大刀闊斧的改革，這與我們?cè)诠卜?wù)領(lǐng)域面臨的問題有直接的關(guān)系。就公共服務(wù)本身來講，我們現(xiàn)在大致面臨這么幾個(gè)比較突出的問題。

首先就是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入明顯不足。跟民生關(guān)聯(lián)度較高的醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)服務(wù)和住房這五方面，我們的整體投入占比都是比較低的。其次是中國人力發(fā)展指數(shù)不斷在上升，我們正在由中等發(fā)展國家向高等人力發(fā)展國家轉(zhuǎn)變，這也深刻影響到社會(huì)的公共服務(wù)需求。再其次是體制機(jī)制不完善和提供基本公共服務(wù)手段還相對(duì)比較落后。我們提供公共服務(wù)成本相對(duì)較高，所以要大刀闊斧地改革事業(yè)單位。

對(duì)于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，一是要強(qiáng)化政府責(zé)任。政府在推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)變革中，扮演著很重要的角色。政府公共政策制定要公平和公正，這是最重要的。很多機(jī)構(gòu)在實(shí)行服務(wù)均等化過程中，要考慮如何制定公平和公正的政策，而且還要完善公共財(cái)政制度，加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，建立政府機(jī)構(gòu)公共服務(wù)的需要評(píng)價(jià)體系，提高公共服務(wù)的提供水平，這是強(qiáng)化政府在公共服務(wù)中的責(zé)任。二是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，加強(qiáng)建立覆蓋農(nóng)村的公共服務(wù)制度的建設(shè)。三是要統(tǒng)籌解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題。

關(guān)于基本公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)。目前，在完善和建立基本公共服務(wù)及其法律、法規(guī)方面，我們做了很多的努力。從政府采購來講，制定了《政府采購法》及其相關(guān)的配套法律法規(guī)。但是就整體來講，我國目前圍繞著基本公共服務(wù)方面的法律還不是很完善，檔次也不夠高。特別是在一些重要領(lǐng)域，目前還沒有完全理順關(guān)系。比如說社會(huì)組織，這是近幾年出現(xiàn)的一個(gè)新群體。社會(huì)組織可以叫民間組織，也可以叫分類組織，也可以叫NGO（非政府組織）。這些組織正在大量地發(fā)展起來，并開始在社會(huì)管理等方面扮演重要的角色，提供很多服務(wù)。但是，目前在這方面的法律相對(duì)是比較少的，而且都是條例，沒有一部法律。相對(duì)于制度成熟國家對(duì)社會(huì)組織的管理，我們?cè)诜山ㄔO(shè)上還是比較欠缺的。另一方面，從國家公共財(cái)政本身來講，我認(rèn)為也需要從法律上來完善，將公共財(cái)政納入法制化軌道。目前從國家的層面上來看，財(cái)政體制也面臨著非常大的改革壓力。實(shí)行分稅制以后，盡管我們一再修訂財(cái)稅制度，但是常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付不夠，專項(xiàng)性的轉(zhuǎn)移支付偏多。當(dāng)然，在政府采購方面，我覺得應(yīng)該通過更多的研討得到更多的思路。