破除工程采購的“楚河漢界”

【探討與爭鳴】

破除工程采購的“楚河漢界”

■ 羅道勝

長期以來，政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法在一定程度上存在適用范圍不協(xié)調(diào)、監(jiān)管主體重疊、監(jiān)管內(nèi)容交叉等問題，由此形成了政府工程采購和貨物、服務(wù)采購兩套幾乎不同的監(jiān)管體系和模式。可以說，工程采購的法律適用問題給從業(yè)人士帶來了極大困擾。筆者認(rèn)為，要切實(shí)解決工程采購的法律適用問題，須破除工程采購的“楚河漢界”，實(shí)現(xiàn)政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法的合二為一。

有學(xué)者認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)法是一部規(guī)范活動(dòng)的程序法，而政府采購法是一部規(guī)范活動(dòng)的實(shí)體法律，包括全面、綜合事項(xiàng)，內(nèi)涵豐富得多。也就是說，實(shí)行政府采購的工程，若采用招標(biāo)投標(biāo)方式，依據(jù)現(xiàn)行法律，按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序執(zhí)行，但按政府采購法執(zhí)行更合理。具體操作是，發(fā)改委立項(xiàng)和資金批復(fù)，財(cái)政部門據(jù)此編制預(yù)算，各相關(guān)部門按項(xiàng)目批復(fù)及批準(zhǔn)的預(yù)算，根據(jù)現(xiàn)行工程管理規(guī)定組織實(shí)施，建設(shè)部門負(fù)責(zé)工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)理以及建材市場(chǎng)管理等。但這只是一家之言，并沒有形成共識(shí)，更多的是相關(guān)建設(shè)工程行業(yè)主管部門工作人員認(rèn)為，建設(shè)工程采用招標(biāo)投標(biāo)方式的就是適用招標(biāo)投標(biāo)法，不屬于政府采購項(xiàng)目，更不適用政府采購法，且在實(shí)踐中普遍這樣執(zhí)行。

但筆者認(rèn)為，這不僅僅是理解和認(rèn)識(shí)問題，更重要的是工程監(jiān)督管理協(xié)調(diào)問題。的確，目前規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，這種“鏈接式借法”管理模式，很容易讓人理解為招投標(biāo)工程不屬于政府采購，屬于例外情形。同時(shí)，招標(biāo)投標(biāo)法先于政府采購法出臺(tái)，且自2017年12月28日起修訂施行的招標(biāo)投標(biāo)法也未明確招投標(biāo)工程適用政府采購法。再者說，招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法位階同等，都是通過人大立法，不能因?yàn)樗浅绦蚍ǘ档推湮浑A。此外，在實(shí)踐中，對(duì)于招投標(biāo)工程，財(cái)政只是進(jìn)行了工程預(yù)算、決算及工程款的撥付工作，顯然，這只是履行了財(cái)政職能，并不是政府采購法規(guī)定的監(jiān)督管理職能，從采購計(jì)劃、備案、招標(biāo)文件文本制定、招標(biāo)投標(biāo)過程、工程招標(biāo)代理、合同備案、建設(shè)管理（設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理）、投訴處理、驗(yàn)收管理等絕大部分環(huán)節(jié)，政府采購監(jiān)督部門均未參與監(jiān)管，甚至建設(shè)工程必須公開招標(biāo)的金額標(biāo)準(zhǔn)也是由發(fā)改委確定。因此，必須招標(biāo)的建設(shè)工程既是立法難題，也是執(zhí)法難題。

從全球范圍內(nèi)來看，政府主體采購的工程與自主經(jīng)營市場(chǎng)主體建設(shè)的工程項(xiàng)目，在政策功能、合同管理、績效目標(biāo)管理上是完全不同的，應(yīng)當(dāng)適用不同的監(jiān)管制度。政府主體采購工程適用政府采購法，自主經(jīng)營市場(chǎng)主體的招標(biāo)可以適用招標(biāo)投標(biāo)法。如此一來，既不破壞現(xiàn)有主管部門的分工管理體制，又可以讓主管部門依舊在投資立項(xiàng)管理環(huán)節(jié)行使管理職能，只是工程招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)納入政府采購法規(guī)制和財(cái)政部門監(jiān)管，這是對(duì)市場(chǎng)主體關(guān)切的積極回應(yīng)，也是政府采購領(lǐng)域推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，更是我國財(cái)政預(yù)算管理一體化、績效管理一體化的必然要求。

當(dāng)然，新的管理制度的確立，不可避免地要改變?cè)械墓芾眢w系和管理方式，協(xié)調(diào)事項(xiàng)也就應(yīng)運(yùn)而生。其中，最突出的就是采購管理與工程管理的銜接。貨物和服務(wù)不存在相應(yīng)的管理問題，但工程卻不同，有建筑工程管理。對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)工程，國務(wù)院還明確了相應(yīng)的行業(yè)管理部門及其職責(zé)。因此，客觀上存在管理的協(xié)調(diào)配合問題。

現(xiàn)行的工程采購實(shí)際上是多頭管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的立項(xiàng)和工程招標(biāo)的協(xié)調(diào)，建設(shè)部門負(fù)責(zé)工程的施工標(biāo)準(zhǔn)和建筑市場(chǎng)管理，以及招標(biāo)的行業(yè)中介機(jī)構(gòu)管理。但管理行為缺乏銜接，難以統(tǒng)一形成合力，達(dá)不到預(yù)期管理效果。納入政府采購法后，財(cái)政部門可綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一政策，各司其職，協(xié)調(diào)配合，規(guī)范行為，包括預(yù)算管理、信息管理、方式管理、合同管理、投訴處理、監(jiān)督檢查、行政處理、制定規(guī)章制度等。建設(shè)工程行政主管部門如水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等負(fù)責(zé)相關(guān)行業(yè)工程項(xiàng)目的監(jiān)督執(zhí)法，由發(fā)改部門監(jiān)督檢查。但要在工程上切實(shí)做到兩法合一，建議刪除“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的內(nèi)容，且在附則中規(guī)定“對(duì)于政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門另行制定”。

（作者單位：江西省寧都縣財(cái)政局）

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