供應(yīng)商維權(quán)“法寶”有待升級

政采法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化

供應(yīng)商維權(quán)“法寶”有待升級

——對完善當(dāng)前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的思考

■ 田方

政府采購法頒布20年來，質(zhì)疑、投訴及舉報制度成為政府采購救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分，是供應(yīng)商維護(hù)其合法權(quán)益的“法寶”，對規(guī)范政府采購秩序發(fā)揮了重要作用，但筆者認(rèn)為，這些規(guī)定尚需完善，有待升級。本文試圖梳理政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的發(fā)展歷程，分析其當(dāng)前存在的不足之處，提出相關(guān)合理化對策，以期為深化政府采購制度改革略盡綿薄之力。

政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的發(fā)展歷程

2003年正式施行的政府采購法第六章對質(zhì)疑和投訴作出了明確規(guī)定。此外，第七章第七十條規(guī)定，“任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理”，為供應(yīng)商的舉報提供了法律依據(jù)。2004年，《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號，以下簡稱20號令）發(fā)布，對政府采購?fù)对V制度作了明確規(guī)定，有效防止和糾正了政府采購不當(dāng)和違法行為，保護(hù)了政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。2015年頒布的政府采購法實(shí)施條例，對質(zhì)疑和投訴作了進(jìn)一步細(xì)化，第六十四條明確了財(cái)政部門對政府采購活動的監(jiān)督檢查權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政府采購制度改革的深入，20號令已不再適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要。2018年，《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱94號令）施行，對質(zhì)疑和投訴進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是當(dāng)前質(zhì)疑和投訴處理的主要法律依據(jù)。94號令進(jìn)一步維護(hù)了供應(yīng)商的合法權(quán)益和公平公正的市場秩序，并取得了良好效果。

當(dāng)前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度存在的不足

一是頻繁的惡意質(zhì)疑擾亂政府采購秩序。當(dāng)前，受國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻和國內(nèi)疫情沖擊明顯的超預(yù)期影響，經(jīng)濟(jì)新的下行壓力進(jìn)一步加大。在這一嚴(yán)峻形勢下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營壓力顯著增加，政府采購供應(yīng)商間的競爭也日趨激烈。個別供應(yīng)商在未中標(biāo)的情況下，只要是自己參與的采購項(xiàng)目便會提起質(zhì)疑，質(zhì)疑的事項(xiàng)及理由各不相同，有的是主觀臆測，有的是道聽途說，有的是胡編亂造，且質(zhì)疑只要提交一份質(zhì)疑函即可，成本很低。同時，質(zhì)疑只需符合質(zhì)疑函所規(guī)定的格式及要件，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)受理。而采購人、采購代理機(jī)構(gòu)受理上述質(zhì)疑后，經(jīng)查證，往往是質(zhì)疑不成立。從質(zhì)疑受理、處理及答復(fù)的過程來看，反復(fù)受理類似的惡意質(zhì)疑，極大地影響了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的工作秩序和效率，但在現(xiàn)有制度上并無相關(guān)制約措施。目前，僅投訴有在全國范圍內(nèi)12個月內(nèi)三次以上查無實(shí)據(jù)的列入不良行為記錄名單及對虛假、惡意投訴的處置規(guī)定，而質(zhì)疑沒有相關(guān)制度規(guī)定，使正常的采購秩序因此而受到干擾。

二是投訴過程中暫停政府采購活動的掌握無標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。政府采購法第五十七條規(guī)定，“政府采購監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動”?？梢钥闯?，是否暫停采購活動主要依靠政府采購監(jiān)督管理部門的自由裁量，但在實(shí)務(wù)中，政府采購監(jiān)督管理部門對政府采購項(xiàng)目的實(shí)際情況并不能完全掌握。一方面，可能會出現(xiàn)投訴人以干擾采購項(xiàng)目順利推進(jìn)為目的進(jìn)行投訴的情況，政府采購監(jiān)督管理部門主觀判斷后要求暫停采購活動，而投訴處理的時間往往相對較長，這就致使部分時間要求緊急的采購項(xiàng)目受到影響，采購任務(wù)無法按期完成。另一方面，也會有被投訴的采購項(xiàng)目應(yīng)該暫停但政府采購監(jiān)督管理部門并未要求暫停的情況，由此可能出現(xiàn)投訴處理決定應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動時合同已經(jīng)開始履行或履行完畢等被動情況。

三是舉報程序及規(guī)定不明確影響采購秩序。按照現(xiàn)行政府采購法的規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以先提出質(zhì)疑，質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意的，可以向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴，這是質(zhì)疑和投訴的正常程序性規(guī)定。然而，舉報并無相關(guān)程序性要求，僅僅是參照政府采購法第七十條的總體規(guī)定，使供應(yīng)商可以繞開質(zhì)疑、投訴規(guī)定時限和原則隨意進(jìn)行舉報且不需要承擔(dān)任何責(zé)任。而無論是采購代理機(jī)構(gòu)還是政府采購監(jiān)督管理部門，對于舉報都應(yīng)當(dāng)接收并在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行處理。對于一些隨意、惡意的舉報，甚至?xí)霈F(xiàn)相關(guān)部門疲于應(yīng)對的情況，其處理過程無論是對采購項(xiàng)目開展、采購秩序維護(hù)還是行政資源的使用，都有較大不利影響。此外，舉報的受理及處理在制度上沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)督管理部門沒有明確統(tǒng)一的方式和標(biāo)準(zhǔn)。

優(yōu)化當(dāng)前政府采購質(zhì)疑、投訴及舉報制度的對策

一是在制度上強(qiáng)化對惡意質(zhì)疑供應(yīng)商的處理。質(zhì)疑是供應(yīng)商維護(hù)其自身合法權(quán)益的重要救濟(jì)渠道，在充分保障供應(yīng)商依法質(zhì)疑權(quán)利的基礎(chǔ)上，建議在制度上增加“供應(yīng)商在1年內(nèi)有一定數(shù)量以上質(zhì)疑不成立的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以將該情況報告至政府采購監(jiān)督管理部門，由政府采購監(jiān)督管理部門進(jìn)行審查并可以參照投訴中不良行為記錄名單制度進(jìn)行處理”的規(guī)定，從而對惡意質(zhì)疑的供應(yīng)商起到震懾作用，進(jìn)一步維護(hù)政府采購秩序。

二是優(yōu)化投訴過程中暫停采購活動的條件要求。一方面，允許供應(yīng)商在投訴過程中有申請暫停采購活動的權(quán)利，投訴受理機(jī)關(guān)根據(jù)投訴供應(yīng)商的申請來決定是否暫停采購活動，以防出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)暫停采購活動而投訴處理機(jī)關(guān)未決定暫停采購活動的情況。另一方面，對于投訴受理機(jī)關(guān)視具體情況決定暫停采購活動的要求，可以將其中的具體情況予以明確，明確指出在何種具體情況下可以暫停采購活動，最大限度規(guī)避投訴處理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。此外，允許采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對不適于暫停采購活動的情況提出申請，并說明具體理由，以防出現(xiàn)不必要暫停采購活動的情況，影響采購活動的正常進(jìn)行。

三是全面完善舉報程序及處理規(guī)定。質(zhì)疑、投訴及舉報作為供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益的重要救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)是一個相互補(bǔ)充、有機(jī)結(jié)合的整體。建議在充分總結(jié)近年來關(guān)于舉報處理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)政府采購舉報處理辦法，明確政府采購舉報的舉報期限、舉報方式、舉報程序、處理程序、處理標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。同時，厘清采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、政府采購監(jiān)督管理部門、信訪部門及紀(jì)檢部門在受理舉報時的各方責(zé)任和職權(quán)范圍，使政府采購舉報有法可依。此外，政府采購舉報處理辦法也應(yīng)與94號令相銜接，使質(zhì)疑、投訴及舉報都可以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在切實(shí)提高政府采購工作效率的同時，最大限度地保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。

（作者單位：海關(guān)總署物資裝備采購中心）

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