法治化進(jìn)程中政府采購(gòu)的救濟(jì)與監(jiān)督

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

法治化進(jìn)程中政府采購(gòu)的救濟(jì)與監(jiān)督

——關(guān)于進(jìn)一步理順政府采購(gòu)相關(guān)群眾工作的思考

■ 毛衛(wèi)平 郭金秋

精準(zhǔn)解決相關(guān)主體“急難愁盼”的意見，是提高政府采購(gòu)行為規(guī)范性和政府公信力的重要保障。但從監(jiān)管實(shí)踐中的法律適用上看，仍有需進(jìn)一步理順的情況。理順政府采購(gòu)相關(guān)群眾工作，包括四個(gè)維度：一是理順相關(guān)主體及其意見的分類；二是理順處理不同類型事項(xiàng)所保護(hù)的法益；三是理順不同類型事項(xiàng)的處理路徑及其救濟(jì)或監(jiān)督機(jī)制；四是理順各有關(guān)部門間的協(xié)作機(jī)制。

理順政府采購(gòu)相關(guān)群眾工作的重要性

政府采購(gòu)是財(cái)政支出管理的“三駕馬車”之一，它一頭連著政府，一頭連著市場(chǎng)和民眾，是公眾關(guān)注和參與的熱點(diǎn)。其背后的原因：一是政府采購(gòu)有超大的市場(chǎng)資金規(guī)模；二是政府采購(gòu)涉及主體眾多，既包括采購(gòu)人、供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、專業(yè)咨詢?nèi)藛T等，還包括與采購(gòu)標(biāo)的具有供應(yīng)鏈上下游關(guān)系的市場(chǎng)主體以及采購(gòu)結(jié)果的實(shí)際使用或受益對(duì)象；三是政府采購(gòu)影響力巨大，既事關(guān)公共財(cái)政的品質(zhì)和財(cái)政資金使用效益、公職單位的履職和廉政情況，又須助力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，關(guān)系著惠企利民的效果。

毋庸諱言，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，由于合法規(guī)范性存疑、部分主體履職水平不足、各方利益糾葛等，難免產(chǎn)生一些市場(chǎng)主體或群眾的意見、建議或訴求。相關(guān)群眾意見或涉法涉訴情況是否能妥善解決處理，既關(guān)系采購(gòu)工作效能，也直接影響民眾的滿意度和信任度。

習(xí)近平法治思想明確提出“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也對(duì)健全社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系、健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系等提出了明確要求。精準(zhǔn)解決政府采購(gòu)相關(guān)主體“急難愁盼”的意見，堅(jiān)持政治性、法治化與專業(yè)化的理順路徑，是提高政府采購(gòu)行為規(guī)范性和政府公信力的重要保障，對(duì)構(gòu)建良好的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)治理能力和水平的現(xiàn)代化變革至關(guān)重要。

群眾意見的分類及現(xiàn)行規(guī)定所保護(hù)的法益

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第十四條、第七十條的規(guī)定，可以對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)情況提出意見的主體范圍并無限制，既包括市場(chǎng)主體，也含人民群眾。在政府采購(gòu)監(jiān)管實(shí)踐中，市場(chǎng)主體及人民群眾提出的事項(xiàng)類型主要包括三類：第一類是質(zhì)疑、投訴，對(duì)象為某一具體政府采購(gòu)項(xiàng)目中采購(gòu)文件、采購(gòu)過程、中標(biāo)或成交結(jié)果中存在的違法情形；第二類是舉報(bào)、檢舉，內(nèi)容為一個(gè)或多個(gè)政府采購(gòu)中的違法情形；第三類是提出建議或者意見。

《政府采購(gòu)法》第六章、第七章構(gòu)建了政府采購(gòu)領(lǐng)域特有的質(zhì)疑、投訴制度及監(jiān)督檢查制度?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第六章以及《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》中均對(duì)質(zhì)疑、投訴制度作出了專門規(guī)定。

前述第二類、第三類事項(xiàng)的提出亦有其權(quán)利依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第四十一條以及2022年5月1日起實(shí)施的《信訪工作條例》均予以明確。具體到政府采購(gòu)領(lǐng)域，在《政府采購(gòu)法》第七十條對(duì)控告、檢舉權(quán)在政府采購(gòu)中的實(shí)現(xiàn)途徑予以規(guī)定。

概括而言，通過質(zhì)疑投訴制度處理第一類事項(xiàng)，旨在保護(hù)相關(guān)主體權(quán)益，偏重權(quán)利救濟(jì)。對(duì)第二類事項(xiàng)的處理，則偏重權(quán)力監(jiān)督。而對(duì)第三類事項(xiàng)的處理規(guī)定，則是聽取民智、與群眾及市場(chǎng)保持密切聯(lián)系的重要途徑。

政府采購(gòu)相關(guān)群眾工作的法律和現(xiàn)實(shí)困境

如前所述，在現(xiàn)行政府采購(gòu)制度框架內(nèi)，市場(chǎng)主體、群眾提出事關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)的異議，既有法定救濟(jì)制度，也有控告和檢舉權(quán)利。這些規(guī)定為發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)管的合力、共同維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境提供了權(quán)利依據(jù)和有效路徑，在查處違法行為、維護(hù)市場(chǎng)秩序等方面取得了顯著成效，也極大地激發(fā)了公眾參與熱情。

但從監(jiān)管實(shí)踐中的法律適用上看，仍有需進(jìn)一步理順的情況：一是現(xiàn)行規(guī)定對(duì)于事項(xiàng)類型未完全涵蓋?，F(xiàn)行政府采購(gòu)制度未明確涵蓋第三類事項(xiàng)的處理途徑。二是第二類和第三類事項(xiàng)的受理?xiàng)l件、處理程序均未完全明確，尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，未能真正實(shí)現(xiàn)順暢溝通和規(guī)范處理。三是不同事項(xiàng)未能區(qū)分情況，分類處理。在實(shí)踐中，供應(yīng)商未選擇質(zhì)疑投訴這一法定救濟(jì)手段而是直接向財(cái)政或信訪等部門提出舉報(bào)的情況屢見不鮮，隨意性較大。四是各監(jiān)督單位間的協(xié)同機(jī)制有待進(jìn)一步理順。囿于調(diào)查手段的有限性、專業(yè)領(lǐng)域的差異性，單一部門獨(dú)立行使職權(quán)往往存在事實(shí)上、技術(shù)上的困難，導(dǎo)致行政管理目的難以實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定與政府采購(gòu)實(shí)踐情況具有互動(dòng)性。前者為后者提供了法律依據(jù)和處理路徑，后者則反映出相關(guān)規(guī)定的可待完善之處。這也為推動(dòng)理順政府采購(gòu)領(lǐng)域群眾工作的理論反思與制度構(gòu)建提供了方向和思路。

進(jìn)一步理順政府采購(gòu)相關(guān)群眾工作的思路

新施行的《信訪工作條例》為進(jìn)一步理順政府采購(gòu)領(lǐng)域群眾工作提供了補(bǔ)充路徑和借鑒思路。一方面，為第三類事項(xiàng)的處理提供了依據(jù)和路徑，該條例第二十九條規(guī)定了對(duì)于反映的情況、提出的建議意見類事項(xiàng)的處理要求。另一方面，該條例將信訪事項(xiàng)劃分為三類，并對(duì)其中的申訴求決類事項(xiàng)區(qū)分了六類情況分類處理，這為政府采購(gòu)領(lǐng)域異議事項(xiàng)的分類處理帶來了契機(jī)。

概括而言，對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域三類事項(xiàng)，可在受理?xiàng)l件、處理規(guī)則、程序上分別作出不同規(guī)定，并與其他領(lǐng)域法律法規(guī)、不同監(jiān)督主體的協(xié)作機(jī)制做好銜接。

具體而言，其一，要從處理各類事項(xiàng)所保護(hù)的法益范圍出發(fā)，理順不同類型事項(xiàng)的受理?xiàng)l件。

結(jié)合實(shí)踐情況看，現(xiàn)行制度對(duì)于質(zhì)疑、投訴的主要受理?xiàng)l件可用三個(gè)原則概括：一是利害關(guān)系原則，二是質(zhì)疑前置原則，三是時(shí)效限制原則。這三大原則和《信訪工作條例》第三十一條第（四）款的規(guī)定可為我們明確舉報(bào)的受理?xiàng)l件提供重要參考依據(jù)：收到舉報(bào)后判斷若同時(shí)滿足前述三個(gè)原則，則應(yīng)導(dǎo)入投訴程序；若滿足利害關(guān)系原則，但不滿足質(zhì)疑前置原則，應(yīng)引導(dǎo)供應(yīng)商導(dǎo)入質(zhì)疑程序。但現(xiàn)行規(guī)定未明確供應(yīng)商拒絕導(dǎo)入法定程序時(shí)的法律后果，僅可參考財(cái)政部授權(quán)發(fā)布的政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例28號(hào)的思路，在供應(yīng)商的舉報(bào)滿足利害關(guān)系原則但不滿足時(shí)效原則的情況下，對(duì)供應(yīng)商的舉報(bào)不予回復(fù)。

因此，建議從督促權(quán)利人合法行使權(quán)利和合理分配行政資源的角度，規(guī)定可不予受理以下情形之一的舉報(bào)事項(xiàng)：不屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍；無具體或?qū)嵸|(zhì)性內(nèi)容的；在提起質(zhì)疑、投訴期限內(nèi)的；已經(jīng)通過質(zhì)疑、投訴等法定途徑予以解決的；同一事由，已經(jīng)適當(dāng)處理，并明確答復(fù)后，再次提出且未提供新的事實(shí)和證據(jù)材料的。同時(shí)，可基于充分發(fā)揮監(jiān)督管理職責(zé)的要求，規(guī)定在舉報(bào)事項(xiàng)確屬本單位監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可視具體情況開展調(diào)查處理。

其二，應(yīng)理順不同類型事項(xiàng)的處理程序。

在《信訪工作條例》施行后，收到舉報(bào)后首先應(yīng)根據(jù)該條例第二十三條的規(guī)定，結(jié)合具體情況予以登記、告知、轉(zhuǎn)辦等。在判斷滿足受理或處理?xiàng)l件后，可在審查、調(diào)查方法上參考適用投訴處理的程序。與此同時(shí)，信訪工作中的調(diào)解制度，也可引用到投訴案件處理中。

在處理時(shí)限上，《信訪工作條例》對(duì)于需要出具信訪處理意見書的申訴求決類其他事項(xiàng)，設(shè)定了自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)的時(shí)限要求，并規(guī)定情況復(fù)雜經(jīng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)不超過30日。此外，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第四十七條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在接到履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。據(jù)此，舉報(bào)事項(xiàng)的處理時(shí)限應(yīng)根據(jù)具體情形分別適用前述規(guī)定。

鑒于意見或建議類事項(xiàng)未涉及到對(duì)提起人權(quán)利的直接保護(hù)，未涉及具體行為違法與否的認(rèn)定，在處理程序和時(shí)限上的要求可相對(duì)寬泛，重點(diǎn)著眼于對(duì)于采納與否的研究。

其三，應(yīng)理順不同情況下的救濟(jì)機(jī)制。

現(xiàn)行政府采購(gòu)制度已明確了通過復(fù)議和訴訟對(duì)投訴處理予以救濟(jì)的路徑，對(duì)于舉報(bào)則未作詳細(xì)規(guī)定。結(jié)合《行政訴訟法》第二十五條、第四十九條，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)等規(guī)定以及近年來的司法實(shí)踐，可知舉報(bào)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的處理行為提起復(fù)議或訴訟的條件為有利害關(guān)系，即舉報(bào)人應(yīng)“為維護(hù)自身合法權(quán)益”而非基于公益提出舉報(bào)，且行政行為（例如查處違法行為等）對(duì)其權(quán)益的影響應(yīng)當(dāng)具有直接關(guān)聯(lián)性。此外，《信訪工作條例》對(duì)于需要出具信訪處理意見書的申訴求決類其他事項(xiàng)設(shè)定了復(fù)查和復(fù)核程序。

其四，應(yīng)理順各部門間的協(xié)作機(jī)制。

一是理順違法違規(guī)等線索的通報(bào)通道。《實(shí)施條例》第六十五條規(guī)定了其他部門向財(cái)政部門通報(bào)的路徑。與此對(duì)應(yīng)的，應(yīng)對(duì)財(cái)政部門將有關(guān)違法違規(guī)線索移送其他監(jiān)督部門的制度予以明確。二是理順部門間的協(xié)助機(jī)制?！都胁少?gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》設(shè)定了在對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核工作中財(cái)政部門與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門人員的協(xié)作機(jī)制?！墩少?gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第十六條明確了中小企業(yè)主管部門對(duì)協(xié)助函限期作出書面答復(fù)的要求。這均為部門間協(xié)作制度的構(gòu)建提供了可行性思路：部門間可依據(jù)各自職能書面請(qǐng)求協(xié)助，或建立聯(lián)席工作機(jī)制，成立專項(xiàng)小組，明確具體工作職責(zé)、程序等，實(shí)現(xiàn)制度、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體，以充分發(fā)揮各自特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)高效的監(jiān)督管理。

（作者單位：江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)財(cái)政審計(jì)局）

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