叮！2022年政采理論界年度熱詞已揭曉

叮！2022年政采理論界年度熱詞已揭曉

■ 本報記者 張舒慧

轉(zhuǎn)眼間，2022年進度條已加載完畢。讓我們盤一盤2022年政府采購理論界的熱門話題，看一看政府采購理論之路的年度熱詞，以一場文字記錄正式和2022年揮別，更好地?fù)肀?023年。

緊急采購

   自新冠疫情暴發(fā)以來，緊急采購相關(guān)問題就備受多方關(guān)注。2022年2月14日，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃的通知》，提出要依法完善應(yīng)急處置期間政府緊急采購制度，優(yōu)化流程、簡化手續(xù)。

那么，緊急采購與政府采購之間有何聯(lián)系與區(qū)別？中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中認(rèn)為，緊急采購應(yīng)屬于政府采購的范疇。但因緊急采購是發(fā)生在特定情形下，使得其采購活動難以完整適用政府采購法中關(guān)于政府采購方式、政府采購程序等規(guī)定。值得注意的是，緊急采購仍要受到政府采購法律法規(guī)的約束。緊急采購與政府采購之間的區(qū)別主要體現(xiàn)在四個方面：時間緊迫性不同、是否需要遵循采購計劃性、關(guān)注的首要目標(biāo)不同、適用的程序不同。

此外，緊急采購因其特殊性需要全面設(shè)計。南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒提出，采購人在緊急采購中選擇供應(yīng)商時，必須考慮定價問題，至少要考慮未來的結(jié)算問題。同時，從規(guī)范行為的角度，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)訂立合同。合同中既要有雙方可確定的內(nèi)容，也要為暫時不能確定的內(nèi)容留有協(xié)議空間。就價格而言，如果不能明確總價，可以先明確單價，然后根據(jù)緊急采購最終確定的采購量進行結(jié)算。一旦發(fā)生突發(fā)事件，若趕上節(jié)假日，不少企業(yè)停工、員工放假，導(dǎo)致原料進價、員工工資都會有較大漲幅，可能導(dǎo)致單價也無法確定，則可以考慮采取“成本加酬金”的方式進行定價。這種方式，本質(zhì)上類似于實報實銷，供應(yīng)商的生產(chǎn)成本全部由采購人承擔(dān)，除此之外，還要給企業(yè)一定的利潤空間。在這種定價方式中，供應(yīng)商的成本在結(jié)算時將受到嚴(yán)格的審核，這就需要承包商保留好相關(guān)支出憑證。他還強調(diào)，并非所有與疫情防控相關(guān)的政府采購都屬于緊急采購。

對于我國緊急采購的立法難點，遼寧省財政廳政府采購監(jiān)督管理處副處長佟克勝表示，只有明確了緊急采購的適用范圍，才便于采購人結(jié)合實際情況通過緊急采購滿足需求。緊急采購的前提條件可能是自然災(zāi)害，也可能是事故災(zāi)難，還可能是公共衛(wèi)生事件，這些內(nèi)容易定性描述，卻難定量界定。此外，在緊急狀況下，對于采購方式的具體選擇，受市場供需情況的影響較大，采購人的市場調(diào)查能力也受限。如何統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于采購人執(zhí)行，降低廉政風(fēng)險，也是不可忽視的難點之一。

開門修法

   2022年7月15日，財政部再次發(fā)布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會尋計問策，以深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量。政府采購理論界對此積極求索，以期為政府采購法修訂工作添磚加瓦。

上海市財政局政府采購管理處副處長徐舟認(rèn)為，相較現(xiàn)行政府采購法，《征求意見稿》可以說發(fā)生了“脫胎換骨”的變化，通篇充滿了新理念、新概念、新機制、新提法。如，政府采購統(tǒng)一大市場、維護國家安全、其他采購實體、政府采購參加人、分類分包采購、創(chuàng)新采購、最優(yōu)質(zhì)量法等。另外，績效一詞前后出現(xiàn)18次之多。在耳目一新，甚至略感驚艷之余，這種“大破大立”式修法，其背后的邏輯更值得探討。

浙江省財政廳法規(guī)處處長張旭東認(rèn)為，競爭性談判和招標(biāo)“東升西降”是《征求意見稿》采購全鏈條系統(tǒng)治理理念的重要支柱。與現(xiàn)行政府采購法以合同締約過程為中心不同，《征求意見稿》把前期的需求管理和后期的履約管理擺在突出位置，形成采購全鏈條管理制度，尤其根據(jù)采購需求選擇采購方式、評審方法、合同類型，更是核心之核心。由于采購需求的多樣性，顯然不能只突出需求明確的招標(biāo)方式，而應(yīng)當(dāng)同樣強調(diào)需求不明確情形下如何通過談判完成采購。此外，在招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法兩法并行的背景下，《征求意見稿》這一制度設(shè)計如能立法，也將對改善政府采購制度割裂及市場割裂產(chǎn)生積極意義。

湖南省財政廳政府采購處副處長朱利平認(rèn)為，《征求意見稿》鮮明地體現(xiàn)了《深化政府采購制度改革方案》的方向和精神，特別是交易制度變革遵循了國際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競爭報價”“符合需求情況下低價中標(biāo)”的公平競爭原則，建立了采購需求與采購方式、評審方法、合同定價之間的內(nèi)在聯(lián)系，對評審機制進行了重大調(diào)整。具體來看，一是改變了以采購金額大小確定采購方式，以及“一招定天下”的錯誤觀念；二是完善了評審制度；三是細化了合同定價方式；四是增加了創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作等采購方式；五是強化了采購人主體責(zé)任。

中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授姜愛華認(rèn)為，《征求意見稿》將“績效”貫穿其中，構(gòu)建起了以講究績效為根本遵循，以實現(xiàn)績效目標(biāo)為最終導(dǎo)向、以強化采購全過程和重點環(huán)節(jié)績效為過程控制、以內(nèi)控和監(jiān)督為保障機制的完整政府采購績效管理體系。這既體現(xiàn)了對中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以及中央深改委《深化政府采購制度改革方案》的深入推進，也體現(xiàn)了對解決“采購績效有待提高”這一現(xiàn)實問題的制度回應(yīng)，同時也與國際通行規(guī)則相接軌，必將助推政府采購在全面預(yù)算績效管理的道路上越走越深、越走越實。

需求管理

加強政府采購需求管理，是政府采購實踐要解決的突出問題，也是提升采購活動績效的必然要求。2021年4月，財政部出臺《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），構(gòu)建了以采購需求為引領(lǐng)的政府采購全鏈條管理體系。2022年7月，財政部發(fā)布《征求意見稿》，新增第4章政府采購需求管理一整章的內(nèi)容，充分體現(xiàn)了對采購需求管理的重視。

在此背景下，2022年，《中國政府采購報》舉辦了“加強需求管理 提高采購績效”研討會。來自政府采購監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和實操專家匯聚一堂，共同分享《辦法》實施1年多來的成果與經(jīng)驗，并進一步探討如何通過加強需求管理來強化采購人主體責(zé)任、科學(xué)合規(guī)地開展政府采購活動。

圍繞如何加強政府采購需求管理，全國人大機關(guān)采購中心二級巡視員郭獻玲表示，要做好源頭管理，明確買什么。在提出采購需求時，一般會提醒采購人“三看”：看需求是否具有科學(xué)性、看需求是否具有競爭性、看需求是否具有排他性。還要抓好流程管理，解決怎么買的問題。而抓好流程管理的核心就是科學(xué)制定采購文件、嚴(yán)格落實采購政策。

中共中央直屬機關(guān)采購中心貨物服務(wù)項目采購處處長王浩認(rèn)為，《辦法》實施一年多來，采購需求管理逐步規(guī)范，需求編制越來越完善，取得了顯著的成果。為進一步落實好《辦法》，他提出兩方面建議：一是建議監(jiān)管部門出臺操作細則，對一些名詞概念作出權(quán)威解釋，對一些原則性的規(guī)定作出細化的操作要求。比如，技術(shù)指標(biāo)“客觀、量化”的具體涵義；“以價格作為授予合同的主要考慮因素”的具體標(biāo)準(zhǔn)等。二是建議監(jiān)管部門出臺落實《辦法》的指南或范本?！掇k法》原則性強、內(nèi)容豐富，很多地方都需要采購人自己進行選擇和取舍，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而為避免承擔(dān)不必要的責(zé)任，采購人往往選擇最保險的路徑。這也是以往公開招標(biāo)采購方式被濫用的原因之一。

水利部預(yù)算執(zhí)行中心處長沈桑陽建議，設(shè)置“大需求”和“小需求”。“大需求”是指，在項目儲備、“一上”以及“二上”的環(huán)節(jié)中啟動相對粗放的需求管理。比如，現(xiàn)有預(yù)算一體化系統(tǒng)要求在項目儲備環(huán)節(jié)編制貨物、工程、服務(wù)類預(yù)算。對此，她建議，在儲備環(huán)節(jié)，按照采購需求確定類別預(yù)算，讓各單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就建立“需求管理”這一概念，而不是簡單地執(zhí)行預(yù)算，從而不斷發(fā)揮需求對預(yù)算編制的牽引作用。同時，對于一些較大項目的需求調(diào)查，也應(yīng)當(dāng)在這個環(huán)節(jié)中實現(xiàn)。“小需求”是指，現(xiàn)行制度規(guī)定的、在預(yù)算批復(fù)后的精細化需求管理，包括具體的實施計劃編制等。

共享未來

作為國際貿(mào)易的重要組成部分、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)，國際公共采購的重要性不言而喻。2022年11月7日，財政部和上海市人民政府共同舉辦了2022中國國際公共采購論壇，以“共享公共采購市場的未來”為主題，廣邀各國各界政府采購從業(yè)人員齊聚一堂，共建政府采購合作平臺，共商合作大計，共享合作成果。

如何進一步做好公共采購市場共享的頂層設(shè)計？未來公共采購共享市場的發(fā)展方向在哪兒？是政府采購理論界一直關(guān)心的話題。

深圳市財政局汪泳認(rèn)為，整體上，公共采購市場的深化改革和擴大開放不可偏廢，對內(nèi)改革和對外開放的目標(biāo)是將優(yōu)化進口和擴大出口相結(jié)合，推動國外采購主體“引進來”和國內(nèi)企業(yè)“走出去”，積極開拓國內(nèi)國外兩個公共采購市場，有效利用國內(nèi)國外兩種公共采購資源，靈活運用國內(nèi)國外兩類資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗，進一步促進我國要素市場化配置和營商環(huán)境優(yōu)化。在我國加入GPA為代表的國際多邊協(xié)議以及我國政府采購法規(guī)和國際規(guī)則充分對接之前，可以探索區(qū)域市場對等開放和國際規(guī)則試點銜接，為頂層設(shè)計提供更多試點經(jīng)驗。

國際關(guān)系學(xué)院教授劉慧表示，每個國家都會根據(jù)各自特點和需要設(shè)計本國的公共采購制度，已有基礎(chǔ)的大國也在通過改革和制度完善，構(gòu)建新的公共采購模式。我國一系列做法已經(jīng)充分證明，我國抓住國際公共采購共享的核心問題，即信息共享、制度共享、改善營商環(huán)境、推動供應(yīng)鏈建設(shè)，開展工作并初步取得了一定成效。我國應(yīng)圍繞這些核心問題，繼續(xù)加緊建設(shè)，為公共采購的國際共享打好基礎(chǔ)、創(chuàng)造環(huán)境。

中國聯(lián)合國采購促進會會長王栩男建議，有必要搭建一個第三方平臺，把企業(yè)整合起來，在國際上才能擁有更大的采購話語權(quán)。讓中國企業(yè)通過平臺更加了解國際采購信息，同時低成本高效率地找到合適的投標(biāo)通道，直接面對國際市場。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)WTO研究院院長屠新泉認(rèn)為，當(dāng)前數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，公共采購的數(shù)字化程度也在快速提高，這對于提高公共采購市場的共享程度大有裨益。從公共采購市場發(fā)展的角度來說，如何落實好數(shù)字化，包括大數(shù)據(jù)的運用等，應(yīng)該是未來公共采購市場發(fā)展的重點方向。

法治建設(shè)

在政府采購法頒布20周年之際，財政部國庫司（政府采購管理辦公室）與中國政府采購報社聯(lián)合開展了“政府采購法頒布20周年——政府采購法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”征文活動。為此，不少理論探索者紛紛投稿，從不同角度分析目前政府采購法治建設(shè)中存在的問題并為深化政府采購制度改革建言獻策。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院的姜愛華和高錦琦表示，當(dāng)前，我國通過夯實采購人主體責(zé)任，加大綠色采購力度取得了一定的成效，但仍存在法律法規(guī)制度不夠健全、采購需求確定有待細化、采購人激勵約束機制有待完善、內(nèi)控制度有待優(yōu)化和采購項目多部門協(xié)作有待加強等問題，需通過完善相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化采購需求管理、建立激勵約束機制、健全內(nèi)控制度以及加強采購部門協(xié)作等途徑加以解決。

浙江商業(yè)技師學(xué)院的樓晴靜認(rèn)為，在智能數(shù)字化的當(dāng)下，將互聯(lián)網(wǎng)與政府采購高度融合，利用互聯(lián)網(wǎng)的先進技術(shù)，借助網(wǎng)絡(luò)的傳播能力，改變了傳統(tǒng)政府采購的弊端。一方面，可以擴大供應(yīng)商的范圍，減少不必要的人力操作，大大提高政府采購的服務(wù)效率；另一方面，更能規(guī)范有序地開展競爭，體現(xiàn)公平公正的采購原則。在“放管服”改革背景下，將互聯(lián)網(wǎng)與政府采購數(shù)字化高度融合是“解放”“管理”“服務(wù)”的最好體現(xiàn)，也是協(xié)調(diào)推進政府采購、資源優(yōu)化配置的縮影。

貴州省財政廳政府采購處副處長侯永正表示，深化政府采購制度改革的首要任務(wù)是要理順采購人、采購代理機構(gòu)和評審專家的權(quán)責(zé)關(guān)系，將進一步強化采購人主體責(zé)任放在第一位，建立采購人對采購結(jié)果負(fù)責(zé)機制。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，他認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合目前采購人履行主體責(zé)任的工作實際，固強補弱，進一步提高采購人的各項認(rèn)識。

江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)財政審計局的毛衛(wèi)平和郭金秋認(rèn)為，精準(zhǔn)解決相關(guān)主體“急難愁盼”問題，是提高政府采購行為規(guī)范性和政府公信力的重要保障。但從監(jiān)管實踐中的法律適用上看，仍有需進一步理順的情況。理順政府采購相關(guān)群眾工作，包括四個維度：一是理順相關(guān)主體及其意見的分類；二是理順處理不同類型事項所保護的法益；三是理順不同類型事項的處理路徑及其救濟或監(jiān)督機制；四是理順各有關(guān)部門間的協(xié)作機制。

浙江豪圣建設(shè)項目管理有限公司的陳敏嬌認(rèn)為，信息技術(shù)與現(xiàn)代化治理管理的融合，是當(dāng)前社會管理的基本發(fā)展趨勢之一。當(dāng)前，政府采購規(guī)模不斷增加，政府采購項目牽涉的領(lǐng)域也在不斷拓展，在實際采購中容易出現(xiàn)一些風(fēng)險，這些風(fēng)險可能對財政資金資源的有效配置、財政政策的有效落實、社會的和諧發(fā)展造成不良影響，繼而影響政府采購工作效益的發(fā)揮，因此，要積極主動構(gòu)建政府采購風(fēng)險防范體系。

新民訴法

自2022年1月1日起，修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新民訴法）正式施行。相比原民訴法，新民訴法的部分程序性規(guī)定對政府采購監(jiān)管產(chǎn)生了一定影響。

江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人杭正亞認(rèn)為，新民訴法關(guān)于訴訟文書送達的規(guī)定對政府采購有一定借鑒作用，建議未來政府采購領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)文書的送達范圍作更加廣泛的規(guī)定。為何這么說？是因為新民訴法第九十條規(guī)定，可以電子方式送達的是訴訟文書。訴訟文書的范圍非常廣泛，而《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》僅規(guī)定投訴處理決定書的送達可參照民事訴訟法關(guān)于送達的規(guī)定執(zhí)行，送達的文書范圍相對狹窄。在政府采購?fù)对V處理中，會產(chǎn)生受理審查時的多種告知書、補正通知書、暫停采購活動通知書等，調(diào)查取證時的答復(fù)通知書、調(diào)查取證通知書、質(zhì)證通知書等。如果這些文書也能通過電子方式送達，則會大大提高政府采購?fù)对V處理的效率，甚至能克服送達難、投訴處理時間不夠的問題。

北京達曉律師事務(wù)所高級合伙人、律師蔡錕認(rèn)為，新民訴法中關(guān)于訴訟活動互聯(lián)網(wǎng)化規(guī)定的增加，對于在政府采購?fù)对V處理程序中，為有效應(yīng)對諸如突發(fā)疫情、城市管制、交通不便等特殊情況，進一步推進政府采購電子化進程，而設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)化的聽取意見、調(diào)查取證、組織質(zhì)證等環(huán)節(jié)，具有積極的指導(dǎo)意義和示范效果。對于財政部門而言，則可以新民訴法為依托，在后續(xù)參與制定政府采購電子化或質(zhì)疑投訴電子化的規(guī)范性文件時，爭取納入相應(yīng)的調(diào)查、舉證、質(zhì)證等程序環(huán)節(jié)并予以細化。

廣西廣天一律師事務(wù)所的沈德能認(rèn)為，新民訴法對落實政府采購框架協(xié)議采購方式具有四點啟示意義。一是政府采購框架協(xié)議采購中的小額零星標(biāo)準(zhǔn)有必要借鑒新民訴法關(guān)于小額訴訟案件標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，出臺全國統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。二是建議借鑒新民訴法關(guān)于小額訴訟案件審限的規(guī)定，進一步縮短框架協(xié)議、采購合同的簽訂時間和支付時間?？蚣軈f(xié)議采購作為解決小額零星采購的一種采購方式，不建議照搬一般項目采購程序的時間要求，應(yīng)當(dāng)做較大幅度的縮短，正如新民訴法規(guī)定小額訴訟程序不按照簡易程序和普通程序的時間要求一樣。三是為了框架協(xié)議采購方式的運用既能提高采購效率又能兼顧市場公平競爭，建議框架協(xié)議采購借鑒新民訴法關(guān)于小額訴訟負(fù)面清單的做法。四是建議借鑒新民訴法小額訴訟程序與簡易程序、普通程序轉(zhuǎn)換的規(guī)定。

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