委托代理視角下采購(gòu)人交易成本探究

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

委托代理視角下采購(gòu)人交易成本探究

■ 孟千

當(dāng)前，我國(guó)已建立了較為完整的政府采購(gòu)制度，形成了相對(duì)完善的政府采購(gòu)法律制度框架。同時(shí)，相較于國(guó)外的采購(gòu)制度，我國(guó)采用代理機(jī)構(gòu)與評(píng)審委員會(huì)的方式，在提高采購(gòu)專業(yè)化程度、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面起到了一定作用，但委托代理的方式也帶來(lái)了相應(yīng)的交易成本。本文就我國(guó)政府采購(gòu)的委托代理關(guān)系及委托代理交易成本展開闡述，重點(diǎn)分析采購(gòu)人采用委托代理方式后提高的交易成本，簡(jiǎn)述相關(guān)的概念，剖析存在的問題，并提出優(yōu)化完善的措施，以期提高采購(gòu)效率與采購(gòu)質(zhì)量。

定義概述

委托代理關(guān)系是一種契約關(guān)系，委托人授權(quán)代理人為委托人的利益從事某項(xiàng)活動(dòng)，并相應(yīng)授予代理人某項(xiàng)決策權(quán)。委托代理關(guān)系成立的前提，或者說委托人采用代理人的原因，是代理人比委托人更熟悉代理事項(xiàng)（通常情況下委托事項(xiàng)具有一定專業(yè)性）、具備一定的專業(yè)技能、熟悉市場(chǎng)情況，且采用代理方式能夠?yàn)槲腥藥?lái)更豐厚的回報(bào)，節(jié)省更多的成本。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人出于對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可（代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化能力及對(duì)標(biāo)市場(chǎng)的知悉程度更高）以及規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)等因素的考量，將項(xiàng)目委托給代理機(jī)構(gòu)。代理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行項(xiàng)目過程中，按照法律法規(guī)的要求，將項(xiàng)目評(píng)審工作委托至評(píng)審委員會(huì)，由評(píng)審委員會(huì)判斷響應(yīng)人的響應(yīng)情況與采購(gòu)文件的偏離程度。這是通常意義上的政府采購(gòu)委托代理關(guān)系。

交易成本是指達(dá)成一筆交易所要花費(fèi)的交易對(duì)象成本之外的成本，包括在交易過程中耗費(fèi)的全部時(shí)間和貨幣成本。政府采購(gòu)的交易成本可以大致理解為，在采購(gòu)前、采購(gòu)過程中以及采購(gòu)?fù)瓿珊?，為?shí)現(xiàn)或更便捷地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)而付出的所有花費(fèi)。這具體體現(xiàn)為編制采購(gòu)需求耗費(fèi)的人力與財(cái)力成本、采購(gòu)信息的發(fā)布和搜尋成本、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)收取的代理服務(wù)費(fèi)（含支付專家費(fèi)用）、選擇成交人的議價(jià)與決策成本、對(duì)采購(gòu)過程的監(jiān)督成本以及潛在的違約成本等。

委托代理下的交易成本

政府采購(gòu)采用委托代理方式，通過代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力有效降低了部分交易成本，但也有一部分交易成本有所提高，具體體現(xiàn)為采購(gòu)需求的偏離、委托人與代理人的利益沖突，以及委托代理帶來(lái)的人力、時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本等。

——采購(gòu)需求的多次偏離。

采購(gòu)流程的出發(fā)點(diǎn)是采購(gòu)需求，終點(diǎn)是采購(gòu)結(jié)果。判斷采購(gòu)質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，要看采購(gòu)需求與采購(gòu)結(jié)果的偏離程度。偏離程度越小，則表明采購(gòu)質(zhì)量越高。但在實(shí)踐中，幾乎每一次委托代理都使采購(gòu)需求發(fā)生偏離。

關(guān)于采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行采購(gòu)。代理機(jī)構(gòu)通過自身的專業(yè)能力，幫助采購(gòu)人實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求。在代理機(jī)構(gòu)接收采購(gòu)需求后，會(huì)根據(jù)法律法規(guī)、市場(chǎng)情況等多個(gè)要素綜合考量，對(duì)采購(gòu)需求、評(píng)審因素等內(nèi)容作出優(yōu)化完善。在理想情況下，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)人的需求對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行調(diào)整，使得在采購(gòu)文件的約束條件下，實(shí)現(xiàn)潛在供應(yīng)商之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，縮小采購(gòu)需求與采購(gòu)結(jié)果的差異。但在實(shí)踐中，受限于多個(gè)因素，代理機(jī)構(gòu)在編制采購(gòu)文件時(shí)，通常按照固定的模板對(duì)評(píng)審因素、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，很難依據(jù)采購(gòu)需求和項(xiàng)目特點(diǎn)具有針對(duì)性地設(shè)置評(píng)審因素、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，如此一來(lái)，容易導(dǎo)致需求偏離。

關(guān)于代理機(jī)構(gòu)委托評(píng)審委員會(huì)執(zhí)行項(xiàng)目評(píng)審。代理機(jī)構(gòu)按照法律法規(guī)將項(xiàng)目評(píng)審的職責(zé)交由評(píng)審委員會(huì)執(zhí)行。在評(píng)審過程中，評(píng)審委員會(huì)根據(jù)采購(gòu)文件的表述理解采購(gòu)需求，并按照評(píng)審因素和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身對(duì)采購(gòu)需求的理解以及對(duì)響應(yīng)人響應(yīng)情況的認(rèn)知，評(píng)判各響應(yīng)文件。但由于專業(yè)素養(yǎng)水平、評(píng)審工作量等多個(gè)變量因素的影響，很難保證評(píng)審專家通過采購(gòu)文件就能完整了解采購(gòu)需求。

——采購(gòu)人與評(píng)審委員會(huì)權(quán)責(zé)不對(duì)等，難以保障評(píng)審質(zhì)量。

采購(gòu)人和評(píng)審委員會(huì)權(quán)責(zé)不對(duì)等集中體現(xiàn)在定標(biāo)權(quán)的歸屬問題上。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，政府采購(gòu)項(xiàng)目定標(biāo)權(quán)由評(píng)審委員會(huì)掌握，采購(gòu)人按照評(píng)審委員會(huì)推薦的成交候選人順序確認(rèn)成交人。但評(píng)審委員會(huì)是臨時(shí)組建的暫時(shí)性評(píng)審組織，缺少制約和追責(zé)機(jī)制。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，被追責(zé)的往往是采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)，而非評(píng)審委員會(huì)。同時(shí)，采購(gòu)人、評(píng)審委員會(huì)作為委托人和間接的代理人，其利益、目標(biāo)并不一致。采購(gòu)人的利益目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求，但對(duì)于評(píng)審專家而言，評(píng)審結(jié)束后，采購(gòu)結(jié)果與其并不存在關(guān)聯(lián)，采購(gòu)結(jié)果的好壞并不對(duì)其利益產(chǎn)生影響。因此，權(quán)責(zé)不對(duì)等造成評(píng)審質(zhì)量無(wú)法保障。

——采購(gòu)耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本提高。

委托代理必然存在委托人與代理人之間的信息溝通與傳遞。相較于委托人直接決策，代理人代理決策在決策效率上勢(shì)必較低，并且委托人與代理人之間需要就決策事宜進(jìn)行多次溝通，信息的傳遞交互也帶來(lái)了相應(yīng)的時(shí)間成本，部分信息甚至可能在傳遞過程中發(fā)生偏離，帶來(lái)一定的不確定性。同時(shí)，由于代理機(jī)構(gòu)收取代理服務(wù)費(fèi)，因此，委托代理也增加了采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)成本。

優(yōu)化完善的相關(guān)措施

——代理機(jī)構(gòu)作為咨詢機(jī)構(gòu)參與前期需求編制。

在政府采購(gòu)意向公開后，采購(gòu)人需要在初步采購(gòu)計(jì)劃的基礎(chǔ)上細(xì)化采購(gòu)需求，此時(shí)可以邀請(qǐng)代理機(jī)構(gòu)加入，協(xié)助完善采購(gòu)需求。需求部門在總結(jié)歸納自身采購(gòu)需求、形成文字表述的過程中，代理機(jī)構(gòu)可以結(jié)合自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及市場(chǎng)行情，提出需求制定的方向性意見，既能幫助需求部門更加準(zhǔn)確地描述自身需求，也能提供優(yōu)化完善需求的意見建議，使采購(gòu)需求更加貼合標(biāo)的市場(chǎng)。

——依托電子化平臺(tái)暢通信息溝通渠道，消減信息不對(duì)稱。

隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，在電子采購(gòu)平臺(tái)的建設(shè)過程中，可以增設(shè)溝通系統(tǒng)，將需求部門、采購(gòu)部門、代理機(jī)構(gòu)一同納入，實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體之間的信息共享。一方面，對(duì)采購(gòu)需求的修改意見能保留溝通痕跡，充分了解各方意見建議，減少信息不對(duì)稱。另一方面，三方相互制約，對(duì)需求溝通、修改的全過程進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步防范風(fēng)險(xiǎn)，確保采購(gòu)公平公正。

——堅(jiān)決執(zhí)行并持續(xù)細(xì)化專家評(píng)價(jià)機(jī)制，確保評(píng)審質(zhì)量。

2022年8月10日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于在中央預(yù)算單位開展政府采購(gòu)評(píng)審專家和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)履職評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2022〕192號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的監(jiān)管，對(duì)于倒逼評(píng)審專家提高評(píng)審質(zhì)量起到了積極作用。筆者認(rèn)為，在堅(jiān)決執(zhí)行履職評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，未來(lái)可以進(jìn)一步細(xì)化專家履職評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立評(píng)審專家追責(zé)機(jī)制，整頓評(píng)標(biāo)專家行業(yè)秩序，保障評(píng)標(biāo)質(zhì)量。

——發(fā)揮采購(gòu)人主體責(zé)任，應(yīng)派盡派采購(gòu)人代表。

在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分保障采購(gòu)人主體地位，增強(qiáng)主體責(zé)任，發(fā)揮采購(gòu)人在編制采購(gòu)需求、處理質(zhì)疑投訴和履約監(jiān)管等方面的主體作用。同時(shí)，應(yīng)派盡派采購(gòu)人代表，減少評(píng)審過程中對(duì)采購(gòu)文件的誤讀錯(cuò)判，保障采購(gòu)質(zhì)量。這從財(cái)政部第二次發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》中也可窺探一二。此次征求意見稿第四十八條明確提出，評(píng)審委員會(huì)可以全部由采購(gòu)人代表組成。此外，還應(yīng)積極營(yíng)造采購(gòu)人敢履職、敢發(fā)聲、敢擔(dān)責(zé)的良好輿論氛圍及社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)政府采購(gòu)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。