社會(huì)信用體系建設(shè)法將全方位影響政府采購(gòu)信用管理既有格局

【聚焦信用體系建設(shè)】

編者按：社會(huì)信用體系建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2022年11月14日，《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，其部分規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)信用管理產(chǎn)生一定影響。為完善政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系方面的法律制度，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》理論版特設(shè)專(zhuān)題，邀請(qǐng)業(yè)界人士對(duì)此進(jìn)行探討，同時(shí)歡迎廣大讀者賜稿，介紹對(duì)這一話(huà)題的所思所想。

社會(huì)信用體系建設(shè)法將全方位影響政府采購(gòu)信用管理既有格局

■ 張澤明

前不久，《中華人民共和國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)法（向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）正式發(fā)布，意味著我國(guó)在社會(huì)信用管理方面又向前邁進(jìn)了一大步。雖然該法剛開(kāi)始向社會(huì)征求意見(jiàn)，并未定稿，但從目前的條文表述來(lái)看，其立法布局與具體規(guī)定將會(huì)對(duì)政府采購(gòu)信用管理產(chǎn)生全方位的影響。如何在該立法引領(lǐng)的信用管理法治化浪潮中守法用法，依法維護(hù)好自身權(quán)益，是擺在政府采購(gòu)各利益相關(guān)方面前不容小覷的重要課題。

政府采購(gòu)領(lǐng)域迫切呼喚社會(huì)信用管理頂層立法

信用管理是目前應(yīng)用越來(lái)越廣泛的一種社會(huì)管理手段，而政府采購(gòu)是應(yīng)用信用管理手段的重點(diǎn)領(lǐng)域。將供應(yīng)商列入不良行為記錄名單，一定時(shí)間內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)，依據(jù)嚴(yán)重失信主體名單對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行聯(lián)合懲戒等，都是政府采購(gòu)領(lǐng)域常用的信用管理手段。

但由于信用管理尚未形成完整法律體系，缺少專(zhuān)門(mén)的基本法律對(duì)涉及信用管理的法律概念和具體法律程序進(jìn)行準(zhǔn)確定義，以及對(duì)信用管理有異議的信用主體救濟(jì)措施尚不明晰，導(dǎo)致包括政府采購(gòu)在內(nèi)的社會(huì)各領(lǐng)域準(zhǔn)確規(guī)范應(yīng)用信用管理面臨一定阻礙，且實(shí)踐中也隨之出現(xiàn)不少失信懲戒擴(kuò)大化的案例。

因此，構(gòu)建比較完整的信用管理法律體系，尤其是盡快出臺(tái)法律層級(jí)的信用管理規(guī)范，是政府采購(gòu)行業(yè)乃至社會(huì)各界共同的迫切期待。前不久，社會(huì)信用體系建設(shè)法公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，這正是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，搭建信用管理法律體系四梁八柱的重要舉措。

從目前政府采購(gòu)信用管理的規(guī)范性文件體系來(lái)看，行業(yè)內(nèi)已形成以《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）兩個(gè)政策性文件為頂層指導(dǎo)，以《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022年版）》《全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）》為基本規(guī)范，以政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例為代表的一系列政府采購(gòu)法律規(guī)范性文件體系為具體遵循，著力落實(shí)《關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢(xún)及使用信用記錄有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2016〕125號(hào)）和部門(mén)失信聯(lián)合懲戒備忘錄、地方失信聯(lián)合懲戒備忘錄的基本信用管理格局。筆者認(rèn)為，如果社會(huì)信用體系建設(shè)法和與之配套的相關(guān)法律、法規(guī)正式頒布實(shí)施，將會(huì)有效解決現(xiàn)有政府采購(gòu)信用管理體系頂層設(shè)計(jì)不完整的問(wèn)題，彌補(bǔ)信用管理缺乏法律層級(jí)文件的缺陷。

社會(huì)信用體系建設(shè)法對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域影響巨大

目前，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)信用管理的相關(guān)法律概念進(jìn)行了嚴(yán)格定義，對(duì)信用管理程序尤其是失信懲戒程序和信息主體救濟(jì)程序進(jìn)行了規(guī)范，并對(duì)實(shí)踐中容易混淆的問(wèn)題進(jìn)行了澄清，為信用行業(yè)發(fā)展指明了方向?！墩髑笠庖?jiàn)稿》顯示的信用管理基本導(dǎo)向，對(duì)監(jiān)管部門(mén)的信用管理、政府采購(gòu)各方當(dāng)事人的執(zhí)行都將產(chǎn)生重大影響。

對(duì)于監(jiān)管部門(mén)的影響，主要體現(xiàn)在監(jiān)管手段得以拓展，但隨之而來(lái)的挑戰(zhàn)是信用監(jiān)管職能行使必須嚴(yán)格依照法定程序。具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)管部門(mén)要做好以下三方面的調(diào)整工作。

一是要建立信用記錄制度。按照《征求意見(jiàn)稿》第五條和第八條要求，監(jiān)管部門(mén)要建立管理對(duì)象和行業(yè)市場(chǎng)主體的信用記錄，用于數(shù)據(jù)共享和分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。《征求意見(jiàn)稿》第八條規(guī)定，符合條件的領(lǐng)域要依法設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單，并對(duì)嚴(yán)重失信主體名單進(jìn)行了定義。這實(shí)際是將現(xiàn)有做法升格為法律，政府采購(gòu)領(lǐng)域顯然也需要設(shè)列?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第三十五條還規(guī)定，各監(jiān)管部門(mén)對(duì)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)有加強(qiáng)信息披露的責(zé)任。

二是要依法進(jìn)行失信懲戒管理?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第九十二條設(shè)立了嚴(yán)重失信主體名單管理制度，規(guī)定設(shè)列該名單必須以法律、法規(guī)為直接依據(jù)，取消了暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門(mén)以部門(mén)規(guī)章形式確定的現(xiàn)行做法，進(jìn)一步收緊權(quán)限，最大限度從程序上避免失信懲戒過(guò)懲不當(dāng)。

值得注意的是，《征求意見(jiàn)稿》第九十條還明確了行政處罰類(lèi)聯(lián)合失信懲戒措施應(yīng)依照行政處罰程序行使。換言之，行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)槭袌?chǎng)主體上了嚴(yán)重失信名單，就立即在本領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行減損權(quán)利或增加義務(wù)的行政處罰類(lèi)懲處，而應(yīng)按照法律法規(guī)，判定是否可進(jìn)行行政處罰并嚴(yán)格按照行政處罰程序執(zhí)行。這其實(shí)是在法律層級(jí)對(duì)基層聯(lián)合懲戒中出現(xiàn)的一些“荒腔走板”行為進(jìn)行糾正，對(duì)懲戒原則進(jìn)行澄清與釋明，避免監(jiān)管部門(mén)的亂作為。這也值得政府采購(gòu)領(lǐng)域深入領(lǐng)會(huì)并加以重視。

三是要有效使用信用報(bào)告并依法處理信息?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第二十一條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)推廣應(yīng)用第三方信用報(bào)告的責(zé)任，并應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)代理機(jī)構(gòu)信用信息?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第九十八條規(guī)定了監(jiān)管部門(mén)不得以任何形式向申請(qǐng)信用修復(fù)的主體收取費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)建立完善信用修復(fù)協(xié)同機(jī)制，及時(shí)同步更新失信行為糾正后的信用修復(fù)信息?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第一百零一條規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在信用信息管理、信用監(jiān)督管理、信用修復(fù)等過(guò)程中的法律責(zé)任。

《征求意見(jiàn)稿》對(duì)采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中守信用信也提出了更高要求。

一方面，《征求意見(jiàn)稿》在法條布局謀篇上，將政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)一章列于政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)四大領(lǐng)域之首，足以顯示其對(duì)規(guī)范政務(wù)誠(chéng)信的高度關(guān)注，采購(gòu)人更應(yīng)當(dāng)對(duì)守信用信高度重視。

另一方面，采購(gòu)人守信的法律約束得到加強(qiáng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》多項(xiàng)條款明確指出，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員在政府采購(gòu)領(lǐng)域（包括政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域）的守信義務(wù)，通過(guò)建立公務(wù)員誠(chéng)信檔案、失信問(wèn)責(zé)、政務(wù)誠(chéng)信納入政府績(jī)效考核、項(xiàng)目守信承諾納入政府方信用記錄等多項(xiàng)措施，試圖構(gòu)建有效的政府和公務(wù)人員失信懲罰體系。如，第十七條和第二十條明確指出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購(gòu)領(lǐng)域政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督采購(gòu)人在項(xiàng)目履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的信用狀況，依法處理采購(gòu)人及有關(guān)責(zé)任人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法失信行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目守信履約情況與實(shí)施成效納入項(xiàng)目政府方責(zé)任人信用記錄。

此外，采購(gòu)人要依法履行好守信激勵(lì)措施。《征求意見(jiàn)稿》第八十八條明確規(guī)定，對(duì)信用狀況良好的信用信息主體，在公共資源交易中，國(guó)家機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以在同等條件下予以?xún)?yōu)先考慮。

對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商而言，《征求意見(jiàn)稿》現(xiàn)有表述同步提高了他們的守信權(quán)利與義務(wù)。

一是規(guī)范了信用異議程序，使得代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商在對(duì)信用管理產(chǎn)生不認(rèn)同時(shí)，可以采取異議、投訴、行政復(fù)議、訴訟等多種方式行使救濟(jì)權(quán)。

二是建立了信用承諾制度。《征求意見(jiàn)稿》第七條要求在事前、事中、事后監(jiān)管中，全面建立信用承諾制度，對(duì)于相關(guān)方履行承諾情況要記入信用記錄。代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商如果有失信行為，法律制約力更加強(qiáng)大。

三是明確了信用信息查詢(xún)免費(fèi)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第九十四條規(guī)定，全國(guó)公共信用信息共享平臺(tái)、地方公共信用信息共享平臺(tái)應(yīng)當(dāng)向信用主體提供不限次數(shù)的免費(fèi)查詢(xún)服務(wù)。這樣一來(lái)，無(wú)論是代理機(jī)構(gòu)還是供應(yīng)商，在參與政府采購(gòu)過(guò)程中依然可以延續(xù)原有通過(guò)“信用中國(guó)”免費(fèi)查詢(xún)信用信息的工作模式。

社會(huì)信用體系建設(shè)法影響力真正發(fā)揮作用還有待時(shí)日

一是社會(huì)信用體系建設(shè)法目前首次向社會(huì)征求意見(jiàn)，條文尚未最終定稿，許多條款細(xì)節(jié)需要在征求意見(jiàn)后予以修改，一些監(jiān)管理念和措施仍需在征求意見(jiàn)中進(jìn)一步得到醞釀、補(bǔ)充、提煉并取得廣泛共識(shí)。比如，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正在力推的行賄黑名單制度如何有效融入社會(huì)信用治理，在征求意見(jiàn)稿中就未見(jiàn)表述，因此，仍有不少程序細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步研究。以此類(lèi)推，社會(huì)信用體系建設(shè)法最終將對(duì)政府采購(gòu)形成何種影響，還存在一定變數(shù)。

二是從立法程序上看，社會(huì)信用體系建設(shè)法距離真正成為法律還有若干環(huán)節(jié)。按照立法程序，社會(huì)信用體系建設(shè)法草案在征求意見(jiàn)提交到國(guó)務(wù)院后，需進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法工作計(jì)劃，經(jīng)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)三審程序之后，才能經(jīng)國(guó)家主席簽署生效，成為正式法律施行。目前，在《立法法》的修正草案中也沒(méi)有改變立法的三審程序。全國(guó)人大常委會(huì)2022年度立法工作計(jì)劃、國(guó)務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃均未將社會(huì)信用體系建設(shè)法納入立法計(jì)劃。因此，社會(huì)信用體系建設(shè)法征求意見(jiàn)稿距離真正成為法律尚需時(shí)日。

三是信用管理的實(shí)踐進(jìn)展可能使法條表述出現(xiàn)調(diào)整。信用管理是正在發(fā)展中的社會(huì)管理手段，尤其是信息技術(shù)的快速迭代，使得信用管理實(shí)踐發(fā)展也很迅速。外界最初設(shè)想的法律名稱(chēng)為社會(huì)信用法，但目前名稱(chēng)暫定為社會(huì)信用體系建設(shè)法。這說(shuō)明，即便該法正式頒布實(shí)施，信用建設(shè)的實(shí)踐腳步也不會(huì)停滯。在社會(huì)信用體系建設(shè)法正式頒布實(shí)施前的階段，信用管理的理論與實(shí)踐發(fā)展，也可能對(duì)該法最終成文定稿造成一定影響，使得該法對(duì)信用社會(huì)關(guān)系的調(diào)整出現(xiàn)微調(diào)。

無(wú)論如何，信用管理的大方向已經(jīng)通過(guò)社會(huì)信用體系建設(shè)法的征求意見(jiàn)稿比較清晰地顯現(xiàn)出來(lái)了。因此，政府采購(gòu)各利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)早做準(zhǔn)備，盡快調(diào)整，跟上信用管理的時(shí)代大勢(shì)。

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