進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)的“五問五答”
【實(shí)務(wù)探討】
進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)的“五問五答”
■ 沈德能
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)第十條規(guī)定,政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù),只有符合法定條件并依法經(jīng)過論證審核后,才可以采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中,即便財(cái)政部門審核同意可以采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品,也不是必須采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品,采購(gòu)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品仍然是基本原則,需要保證國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品公平參與競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)筆者了解,在采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品還是國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品這個(gè)問題上,采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)遇到過不少疑難問題,甚至有些錯(cuò)誤操作,本文就這些問題作出解析。
政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品就是國(guó)際招標(biāo)嗎
政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品不是國(guó)際招標(biāo),采購(gòu)進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品不適用商務(wù)部關(guān)于機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)的規(guī)則。
國(guó)際招標(biāo)是指在全球范圍內(nèi)以招標(biāo)方式邀請(qǐng)潛在投標(biāo)人參加投標(biāo),并按照規(guī)定程序從投標(biāo)人中確定中標(biāo)人的一種采購(gòu)行為。其特點(diǎn)是投標(biāo)人不限于在某個(gè)國(guó)家登記注冊(cè)的企業(yè)、組織或者外國(guó)個(gè)人。目前,我國(guó)正在積極推進(jìn)加入《政府采購(gòu)貿(mào)易協(xié)議》(GPA),尚未與其他國(guó)家或地區(qū)簽訂政府采購(gòu)市場(chǎng)開放協(xié)定,政府采購(gòu)市場(chǎng)尚未對(duì)國(guó)外產(chǎn)品(進(jìn)口產(chǎn)品)開放。雖然我國(guó)加入的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)第16章專門規(guī)定了政府采購(gòu)等相關(guān)內(nèi)容,但其內(nèi)容主要是關(guān)于政府采購(gòu)?fù)该鞫扰c合作兩個(gè)層面的原則規(guī)定,不具有明確的約束力和法律執(zhí)行力,該章內(nèi)容不涉及承諾開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。
依照《政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)的規(guī)定,參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄;參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi),在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄;有財(cái)務(wù)狀況報(bào)告、依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的相關(guān)材料。據(jù)此,在外國(guó)登記注冊(cè)的企業(yè)、組織或者外國(guó)個(gè)人無(wú)法提供符合法規(guī)規(guī)定的相關(guān)證明材料和書面聲明,不符合我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的政府采購(gòu)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備的資格條件。因此,政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)。
《機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法(試行)》(商務(wù)部令2014年第1號(hào),以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第六條規(guī)定,通過招標(biāo)方式采購(gòu)原產(chǎn)地為中國(guó)境外的機(jī)電產(chǎn)品,政府采購(gòu)項(xiàng)目中進(jìn)行國(guó)際采購(gòu)的機(jī)電產(chǎn)品必須進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)。此《辦法》自2014年4月1日起施行,之后財(cái)政部在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部令第87號(hào),以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令)第八十三條明確,政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜,由財(cái)政部另行規(guī)定。87號(hào)令自2017年10月1日起施行。因此,自2017年10月1日起政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品,招標(biāo)投標(biāo)不執(zhí)行《辦法》第六條的規(guī)定。目前,財(cái)政部尚未對(duì)政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)的特殊事宜作出另行規(guī)定,需要采購(gòu)進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品的,經(jīng)過財(cái)政部門審核同意后可以采購(gòu)。采購(gòu)實(shí)際中仍然按照國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)貨物招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行操作,不進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)。參加進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)的供應(yīng)商僅限于國(guó)內(nèi)供應(yīng)商,國(guó)內(nèi)供應(yīng)商可以提供進(jìn)口產(chǎn)品來(lái)參加政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。
根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工和《辦法》的規(guī)定,各級(jí)商務(wù)部門負(fù)責(zé)機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督。依據(jù)目前的政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定,政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)行國(guó)際招標(biāo),因此,進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品政府采購(gòu)項(xiàng)目按照政府采購(gòu)法的規(guī)定由各級(jí)財(cái)政部門監(jiān)管,各級(jí)財(cái)政部門對(duì)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品(含進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品),依法經(jīng)過論證、審核程序后,按照國(guó)內(nèi)采購(gòu)的方式進(jìn)行監(jiān)管。
此外,政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品不是直接向外國(guó)企業(yè)采購(gòu),外國(guó)企業(yè)不是政府采購(gòu)的合法供應(yīng)商,采購(gòu)人不是直接用外幣向外國(guó)企業(yè)支付采購(gòu)資金。因此,采購(gòu)預(yù)算仍然是以人民幣計(jì)算。在實(shí)際操作中,國(guó)內(nèi)企業(yè)作為中標(biāo)成交供應(yīng)商提供進(jìn)口產(chǎn)品,國(guó)內(nèi)供應(yīng)商采用外幣與外國(guó)企業(yè)結(jié)算,采購(gòu)人則采用人民幣與國(guó)內(nèi)供應(yīng)商結(jié)算,不存在以外幣計(jì)算采購(gòu)預(yù)算的問題,當(dāng)然,采購(gòu)人也就不用考慮匯率的問題。
可否單一來(lái)源采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品
《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定,政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù),采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品是個(gè)例外。單一來(lái)源采購(gòu)是指在特殊情形下,只能從某一供應(yīng)商處進(jìn)行采購(gòu)。財(cái)政部辦公廳《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)規(guī)定:“財(cái)政部門審核同意購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品的,應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明確規(guī)定可以采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品,但如果因信息不對(duì)稱等原因,仍有滿足需求的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品要求參與采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的,采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得對(duì)其加以限制,應(yīng)當(dāng)按照公平競(jìng)爭(zhēng)原則實(shí)施采購(gòu)?!辈少?gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)更加強(qiáng)調(diào)保障國(guó)內(nèi)產(chǎn)品公平參加競(jìng)爭(zhēng),即便采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品經(jīng)過了審核,也不應(yīng)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。
在采購(gòu)實(shí)踐中,財(cái)政部門對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管限制,依法設(shè)置了專家論證和公示程序,防止濫用此方式造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的,需要對(duì)國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)兩個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行論證,如達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),符合《政府采購(gòu)法》第三十一條第一項(xiàng)的規(guī)定,只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的,就需要專家分別從國(guó)外市場(chǎng)情況和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)情況兩個(gè)方面論證??紤]到很少有專家諳熟國(guó)外市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng),而公示信息的媒體僅限于財(cái)政部門指定的媒體,就目前單一來(lái)源采購(gòu)方式的監(jiān)管手段和效果看,較難保障采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品公平參與競(jìng)爭(zhēng)。
因此,筆者認(rèn)為,在政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)應(yīng)當(dāng)把公平競(jìng)爭(zhēng)放在首要突出的位置,不建議采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。如果經(jīng)過除單一來(lái)源采購(gòu)方式以外的公開競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)后,經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn),客觀上的確只能從國(guó)外唯一供應(yīng)商處采購(gòu),則依法可以改變?yōu)閱我粊?lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)。如前所述,此時(shí)的國(guó)外唯一供應(yīng)商并不能直接參加我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu),即便是單一來(lái)源采購(gòu)方式的采購(gòu)也不可以,而是應(yīng)當(dāng)由國(guó)內(nèi)供應(yīng)商通過國(guó)外唯一供應(yīng)商授權(quán)的方式提供唯一供應(yīng)商在國(guó)外制造的貨物來(lái)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。
外商投資企業(yè)可否提供外國(guó)制造的貨物
根據(jù)《中華人民共和國(guó)外商投資法》的規(guī)定,外商投資企業(yè),是指全部或者部分由外國(guó)投資者投資,依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)登記注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)。外商投資企業(yè)屬于我國(guó)企業(yè),不是外國(guó)企業(yè),與內(nèi)資企業(yè)依法平等參加我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)項(xiàng)目依法經(jīng)過財(cái)政部門審核后可以采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的,外商投資企業(yè)可以提供其投資人在外國(guó)制造的貨物參加我國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。當(dāng)然,外商投資企業(yè)在國(guó)內(nèi)制造的貨物滿足采購(gòu)項(xiàng)目需求的,也可以提供其在國(guó)內(nèi)制造的貨物參加進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。
財(cái)政部《關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中落實(shí)平等對(duì)待內(nèi)外資企業(yè)有關(guān)政策的通知》(財(cái)庫(kù)〔2021〕35號(hào))強(qiáng)調(diào),政府采購(gòu)依法對(duì)內(nèi)外資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品(包括提供的服務(wù))平等對(duì)待。除涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的采購(gòu)項(xiàng)目外,不得區(qū)別對(duì)待內(nèi)外資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品。在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品,不論其供應(yīng)商是內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè),均應(yīng)依法保障其平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利。但并不能因此否定外商投資企業(yè)可以提供其投資人在外國(guó)制造的貨物參加我國(guó)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。在政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品項(xiàng)目中,不論其供應(yīng)商是內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè),均應(yīng)依法保障其平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利,內(nèi)資企業(yè)可以提供進(jìn)口產(chǎn)品參與采購(gòu)活動(dòng),外資企業(yè)也可以提供進(jìn)口產(chǎn)品(包含其投資人在外國(guó)制造的產(chǎn)品)參與采購(gòu)活動(dòng)。
進(jìn)口產(chǎn)品是作為資格條件還是實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求
政府采購(gòu)項(xiàng)目的資格條件是針對(duì)供應(yīng)商本身所具有的條件而言,具體規(guī)定在《政府采購(gòu)法》第二十二條中。進(jìn)口產(chǎn)品是對(duì)政府采購(gòu)標(biāo)的(貨物)的屬性要求,與提供進(jìn)口產(chǎn)品的供應(yīng)商所具有的條件無(wú)關(guān),因此,進(jìn)口產(chǎn)品不可能作為供應(yīng)商的資格條件。
但是進(jìn)口產(chǎn)品制造商授權(quán)證書則是供應(yīng)商獲得了可以在國(guó)內(nèi)銷售進(jìn)口產(chǎn)品的資格條件,屬于供應(yīng)商履行合同的能力,作為供應(yīng)商的資格條件。根據(jù)《通知》的規(guī)定,財(cái)政部門審核同意采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品僅是“可以采購(gòu)”并非“必須采購(gòu)”,因此,進(jìn)口產(chǎn)品不可以作為采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求,即不可以要求供應(yīng)商“必須提供進(jìn)口產(chǎn)品,否則投標(biāo)(響應(yīng))無(wú)效”。同時(shí),進(jìn)口產(chǎn)品本身與貨物質(zhì)量沒有必然的直接關(guān)系,不應(yīng)當(dāng)作為判斷貨物質(zhì)量的因素,不能認(rèn)為進(jìn)口產(chǎn)品就當(dāng)然質(zhì)量好,在同等條件下,國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品就質(zhì)量低。有些采購(gòu)人想當(dāng)然認(rèn)為進(jìn)口產(chǎn)品肯定比國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品要好,同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品,否則就不用采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品了。這是基于對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的誤解所得出的結(jié)論。
如前所述,政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品公平參加競(jìng)爭(zhēng),采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品僅是特殊的情況。在同等條件和價(jià)格下,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)的是國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品而不是進(jìn)口產(chǎn)品。如果把進(jìn)口產(chǎn)品作為加分項(xiàng),則是優(yōu)先采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品,違反了《政府采購(gòu)法》應(yīng)當(dāng)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品的原則,對(duì)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品構(gòu)成歧視。因此,不能把進(jìn)口產(chǎn)品作為評(píng)審因素,不能設(shè)置為加分項(xiàng)。
進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)需要落實(shí)中小企業(yè)支持政策嗎
《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2020〕46號(hào),以下簡(jiǎn)稱46號(hào)文)第二條規(guī)定,本辦法所稱中小企業(yè),是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立,依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)。該辦法第四條規(guī)定,在貨物采購(gòu)項(xiàng)目中,貨物由中小企業(yè)制造,即貨物由中小企業(yè)生產(chǎn)且使用該中小企業(yè)商號(hào)或者注冊(cè)商標(biāo)。
政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的制造企業(yè)為外國(guó)企業(yè),如果供應(yīng)商提供進(jìn)口產(chǎn)品參加政府采購(gòu)則不符合我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策要求,不享受政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策。但如果供應(yīng)商提供國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品參加經(jīng)核準(zhǔn)的政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品項(xiàng)目采購(gòu),其產(chǎn)品制造企業(yè)符合46號(hào)文的相關(guān)規(guī)定,則依法享受政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策。
(作者單位:廣西廣天一律師事務(wù)所)
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