中標候選人和中標人的數(shù)量之爭

【實務(wù)探討】

中標候選人和中標人的數(shù)量之爭

■ 李瑩

在政府采購活動中，選擇3名中標候選供應(yīng)商，并確定中標候選排名第一的供應(yīng)商作為中標人，這一規(guī)則早已刻在從業(yè)人員思維習(xí)慣中。然而，如果采購人需要確定1名或4名以上的中標候選人，進而選擇兩名以上的中標人，可行嗎？這樣做是否違反政府采購法律法規(guī)規(guī)定？帶著這些疑問，筆者嘗試從法規(guī)和經(jīng)驗中尋找答案。

問題一

中標候選人只能選擇1名嗎？

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）關(guān)于中標候選人的描述內(nèi)容，引出了一個觀點：法律法規(guī)確定的中標候選人，只能為1名。《政府采購法實施條例》第三十四條規(guī)定：“政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且投標報價最低的供應(yīng)商為中標候選人的評標方法。綜合評分法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應(yīng)商為中標候選人的評標方法?！备鶕?jù)上述條款，有觀點認為，“最”這個字針對的對象應(yīng)當是唯一的，因此，法規(guī)規(guī)定的中標候選人也只能是1名，即報價或得分排名第一的供應(yīng)商。

筆者認為，姑且不議漢語詞典解釋并未稱“最”即“唯一”，就“唯一”本身，也不僅代表是單一的個體，也可以是一群、一部分、一批……

在采購實踐中，存在中標供應(yīng)商拒絕與采購人簽訂合同、質(zhì)疑答復(fù)或投訴事項導(dǎo)致中標結(jié)果改變、重新評審改變評標結(jié)果、中標供應(yīng)商放棄中標等情形，《政府采購法實施條例》《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》均對此作出相應(yīng)規(guī)定，即“可以從評審報告推薦的中標候選人名單中，排序確定下一候選人”。如果僅選擇1名中標候選人（即相當于中標人），當出現(xiàn)上述情形時，采購人便不存在另行選擇機會，項目宣告失敗。

綜上所述，只選擇1名中標候選供應(yīng)商絕非法規(guī)條款本意。在規(guī)則范圍內(nèi)的多家供應(yīng)商，均可作為政府采購項目中標候選人，這并不違背《政府采購法實施條例》第三十四條所規(guī)定的內(nèi)容。

問題二

中標候選人可以選擇3名以上嗎？

相比《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第五十三條對中標候選人數(shù)量作出的詳細規(guī)定，即“中標候選人應(yīng)當不超過3個，并標明排序”，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)對中標候選人（公開招標方式）的數(shù)量沒有作出明確限制。原《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第18號令）第五十四條規(guī)定“中標候選供應(yīng)商數(shù)量應(yīng)當根據(jù)采購需要確定”的內(nèi)容也在《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）中被刪除。

因此，無論規(guī)定多少名中標候選人，均沒有違反政府采購法律法規(guī)的規(guī)定。

采購人應(yīng)當結(jié)合項目特點和實際需要，一方面，要考慮項目中標結(jié)果確定后出現(xiàn)的特殊情況（結(jié)果改變另行確定中標人）；另一方面，要考慮多個中標候選人的實際意義，畢竟在實踐中出現(xiàn)前三名中標候選人均有問題，采購人順排選擇第四名供應(yīng)商的可能性較小，且選擇靠后的中標候選供應(yīng)商本身對于采購人就有諸多不利因素，如，價格較高，不一定能完全滿足需求等。

之所以將中標候選供應(yīng)商數(shù)量習(xí)慣性確定為3，筆者認為，這與供應(yīng)商不滿足3家導(dǎo)致廢標等規(guī)定有很大關(guān)系。另外，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第三十五條、第四十八條也有要求“談判小組（詢價小組）應(yīng)當按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人”。

問題三

中標人只能選擇1名嗎？

關(guān)于中標人的數(shù)量，《招標投標法實施條例》第五十五條明確規(guī)定：“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標的項目，招標人應(yīng)當確定排名第一的中標候選人為中標人?！憋@然，中標人只能有1名。

雖然政府采購相關(guān)法律法規(guī)沒有對“中標人”有明確定義，但根據(jù)《政府采購法實施條例》、87號令在相應(yīng)條款中提及的“按順序確定中標供應(yīng)商”，“采購人在收到評標報告5個工作日內(nèi)未按評標報告推薦的中標候選人順序確定中標人，又不能說明合法理由的，視同按評標報告推薦的順序確定排名第一的中標候選人為中標人”等內(nèi)容推斷，政府采購項目中標人，也應(yīng)當是順序排名第一的中標候選人。

在實踐中，存在少數(shù)“采購人需要兩家以上供應(yīng)商一起履行同一合同”的特殊情況，原因包括項目需要進行效果比較、項目進度要求一家供應(yīng)商無法履行等，故采購人將項目預(yù)算進行分配來選擇兩名中標人，如第一名供應(yīng)商的中標合同金額占項目預(yù)算的60%，第二名供應(yīng)商中標合同金額占項目預(yù)算的40%，這種做法雖已將結(jié)果明確到具體供應(yīng)商，不存在類似備選庫、資格庫的二次選擇問題，但除了缺乏法律法規(guī)支持外，還有些風險和困惑無法得以解釋，比如，假設(shè)剛好3家投標供應(yīng)商，就選擇了兩名中標人，是否公平合理？選擇兩名中標人，專家是否需要推薦6名中標候選人？又比如，第一中標人出現(xiàn)不能履約而依序順延時，又如何順延才合理恰當？

綜上所述，無論從法律法規(guī)出發(fā)，還是從實踐的角度思考，政府采購針對同一項目或合同項，都只能選擇1名中標人。

問題四

需要多個中標人怎么辦？

如何解決實踐中同一項目或合同項需要多個中標人的情況？

其一，框架協(xié)議采購方式為不能確定采購量且需要多家供應(yīng)商提供產(chǎn)品的特殊項目提供了一種選擇，但需要注意其適用條件，也并非需要多家供應(yīng)商的項目都可以使用框架協(xié)議采購方式實施采購。

其二，通過合理設(shè)置采購量確定的產(chǎn)品包（分包）可解決需要多家中標人情況。

框架協(xié)議采購雖是法定采購方式，但財政部門更傾向于鼓勵采購人選擇其他方式實施采購。2021年，財政部辦公廳《關(guān)于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》規(guī)定：“對于確需多家供應(yīng)商承擔的采購項目，要指導(dǎo)采購人在明確服務(wù)標準和定價原則等采購需求的前提下，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素，合理設(shè)置采購項目包，通過競爭擇優(yōu)，將相應(yīng)采購業(yè)務(wù)明確到具體供應(yīng)商?！?/p>

在實踐中，在采購預(yù)算、采購需求都明確的情況下，通過分包方式可實現(xiàn)確定多個中標人的采購意圖，如，“第一名供應(yīng)商中標的合同金額占項目預(yù)算的60%，第二名供應(yīng)商中標的合同金額占項目預(yù)算的40%”的目標計劃，就分為兩個不同采購預(yù)算的產(chǎn)品包，每個包確定1名中標供應(yīng)商。采購文件還可通過“兼投不兼中”的設(shè)置，規(guī)避“采用同樣評分標準，同一供應(yīng)商中標所有產(chǎn)品包”的可能。

“兼投不兼中”是否違反政府采購相關(guān)規(guī)定？有關(guān)部門的官網(wǎng)曾就此作出答復(fù)，稱“采購人、代理機構(gòu)可在采購文件中對‘兼投不兼中’作出約定，但每一采購包的合格投標人不得少于3家”。因此，在采購文件中約定每個包選擇不同的中標人，如，A供應(yīng)商同時在01包和02包的排名均為第一名，則A供應(yīng)商被確定為01包的中標候選人，02包則確定排名第二名的投標人為中標候選人，以次類推。類似條款均被認可。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標有限公司）

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