撥開(kāi)采購(gòu)文件論證與采購(gòu)需求論證間的“迷霧”

撥開(kāi)采購(gòu)文件論證與采購(gòu)需求論證間的“迷霧”

■ 何卓瑜 羅向陽(yáng)

在目前的政府采購(gòu)法律體系中，很多采購(gòu)環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行專家論證，例如單一來(lái)源采購(gòu)方式論證、進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)論證、公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)其他采購(gòu)方式論證、采購(gòu)需求論證、采購(gòu)文件論證等。

各類論證的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)有所不同。比如：?jiǎn)我粊?lái)源采購(gòu)方式論證主要是圍繞采購(gòu)的唯一性出具論證意見(jiàn)，從而論證是否適用單一來(lái)源采購(gòu)方式；進(jìn)口產(chǎn)品論證則是圍繞采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的必要性進(jìn)行論證；公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判論證，則需要對(duì)采購(gòu)文件是否存在不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證。

采購(gòu)文件論證和采購(gòu)需求論證在論證目標(biāo)、論證組織方式、論證程序等方面具有相同之處，但在論證內(nèi)容上卻存在區(qū)別。本文主要圍繞這兩種論證類型的關(guān)聯(lián)以及兩者現(xiàn)存的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)建議。

采購(gòu)文件論證與采購(gòu)需求論證的關(guān)聯(lián)

采購(gòu)文件論證的發(fā)展。與采購(gòu)需求論證相比，采購(gòu)文件論證的起源更早。在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施后，全國(guó)部分省市陸續(xù)出臺(tái)了涉及采購(gòu)文件論證機(jī)制的地方性法規(guī)與制度文件。比如，2010年，陜西省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于建立政府采購(gòu)專家論證制度的通知》等均對(duì)采購(gòu)文件論證作出要求。再比如，2010年實(shí)施的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法〉辦法》要求公開(kāi)招標(biāo)國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目或者采購(gòu)金額較大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)組織專家論證。

在實(shí)際操作中，部分地市結(jié)合實(shí)際對(duì)論證程序作出了更具體的要求，包括發(fā)布論證會(huì)公告，同時(shí)向供應(yīng)商征詢意見(jiàn)等。例如，廣東佛山、梅州、云浮等地，要求在組織專家論證會(huì)前在廣東省政府采購(gòu)網(wǎng)上發(fā)布項(xiàng)目論證會(huì)公告，公告期內(nèi)接受供應(yīng)商提出的意見(jiàn)與建議。江門(mén)要求論證會(huì)完成后，將論證會(huì)的論證情況在廣東省政府采購(gòu)網(wǎng)上進(jìn)行公示。

采購(gòu)需求論證的發(fā)展。隨著政府采購(gòu)法律體系的不斷完善，作為采購(gòu)文件核心內(nèi)容的采購(gòu)需求越來(lái)越受到重視，針對(duì)采購(gòu)需求的管理要求也不斷予以明確。

在《政府采購(gòu)需求管理辦法》頒布前，有關(guān)采購(gòu)需求的論證要求，主要集中在公共服務(wù)類或涉及民生、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目，必要時(shí)可向?qū)＜艺髟円庖?jiàn)，征詢意見(jiàn)方式并未限定，可以采用召開(kāi)論證會(huì)的形式，也可以采用非會(huì)議的形式。

在《政府采購(gòu)需求管理辦法》頒布后，規(guī)定“采購(gòu)人可以在確定采購(gòu)需求前，通過(guò)咨詢、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式開(kāi)展需求調(diào)查”，明確將論證作為采購(gòu)需求調(diào)查的其中一種方式。另外，向供應(yīng)商或社會(huì)公眾征詢意見(jiàn)也是需求調(diào)查的一部分。

兩者的關(guān)聯(lián)與意義。采購(gòu)文件論證的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)采購(gòu)需求的合法性、合規(guī)性、合理性，以及落實(shí)政府采購(gòu)政策的情況等內(nèi)容進(jìn)行論述。與采購(gòu)文件論證相比，采購(gòu)需求論證的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)可行性、商務(wù)與服務(wù)要求的完整性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性等內(nèi)容予以論述。

其實(shí)，無(wú)論是采購(gòu)文件論證還是采購(gòu)需求論證，其在政府采購(gòu)活動(dòng)中均發(fā)揮了積極的作用。一是加強(qiáng)了采購(gòu)人的主體責(zé)任。使采購(gòu)人編制的采購(gòu)需求與采購(gòu)文件更符合法律法規(guī)要求，避免出現(xiàn)“采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無(wú)法進(jìn)行”的情況，降低因此造成采購(gòu)失敗的概率。二是采購(gòu)需求與采購(gòu)文件的內(nèi)容更完整。采購(gòu)人更了解采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)供需情況，更合理地設(shè)定技術(shù)與服務(wù)要求、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、合同格式文本，在一定程度上避免出現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商實(shí)行歧視待遇或差別待遇的情況，降低質(zhì)疑投訴的風(fēng)險(xiǎn)。

政府采購(gòu)論證存在的問(wèn)題

隨著論證機(jī)制的不斷完善，部分項(xiàng)目在論證過(guò)程中也暴露了一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

論證重點(diǎn)不突出。前文已提出采購(gòu)文件論證的重點(diǎn)是論證合法合規(guī)性與落實(shí)政策的情況，但目前大部分項(xiàng)目的采購(gòu)文件論證，重點(diǎn)依然是圍繞技術(shù)方案、商務(wù)要求的可行性展開(kāi)，例如，某單位食堂配送項(xiàng)目，采購(gòu)文件論證會(huì)提出較多的是預(yù)包裝食品的質(zhì)保期要求、配送人員的持證要求、業(yè)績(jī)的具體指標(biāo)要求等，這些論證內(nèi)容應(yīng)該是采購(gòu)需求論證的重點(diǎn)內(nèi)容，并非采購(gòu)文件的論證重點(diǎn)。

論證深度不夠。例如，某儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，專家論證的建議是：“減少實(shí)質(zhì)性條款與帶‘▲’條款的數(shù)量，以及帶有數(shù)字的技術(shù)指標(biāo)設(shè)置公差允許范圍?！钡菍＜也⑽淳唧w指出哪幾項(xiàng)實(shí)質(zhì)性條款、帶“▲”條款帶有傾向性與歧視性色彩；哪些是項(xiàng)目必須具有的參數(shù)，建議保留。同時(shí)，不同的技術(shù)指標(biāo)公差范圍如何確定也未明確。之所以會(huì)出現(xiàn)語(yǔ)焉不詳?shù)膯?wèn)題，原因之一就是論證時(shí)間不長(zhǎng)，專家短時(shí)間內(nèi)較難完成整體采購(gòu)方案的完整性與合理性論證；另外，專家對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)有產(chǎn)品信息與競(jìng)爭(zhēng)情況并不完全了解，存在一定的信息盲區(qū)，不能準(zhǔn)確糾正方案中的傾向性條款，因此，論證的深度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目論證并未達(dá)到應(yīng)有的效果。

論證效果欠佳。一些項(xiàng)目的論證會(huì)由于時(shí)間較短，專家未深入了解項(xiàng)目情況，提出的論證意見(jiàn)較為簡(jiǎn)單，例如，修改貨物名稱，將評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中某項(xiàng)業(yè)績(jī)、職稱的要求具體化等。某些建議有時(shí)還與政府采購(gòu)法律法規(guī)政策要求相矛盾，部分項(xiàng)目甚至還出現(xiàn)論證結(jié)束后全體專家均無(wú)書(shū)面論證建議的情況，致使部分項(xiàng)目論證流于形式，未能真正達(dá)到論證的目的與效果。

改進(jìn)建議

科學(xué)合理組織論證工作。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持法律法規(guī)政策導(dǎo)向，認(rèn)識(shí)到無(wú)論采購(gòu)需求還是采購(gòu)文件，均對(duì)其內(nèi)容負(fù)有主體責(zé)任，不應(yīng)依賴專家論證來(lái)完成其內(nèi)容。在編制采購(gòu)需求與采購(gòu)文件時(shí)，認(rèn)真落實(shí)法律法規(guī)與政府采購(gòu)的政策要求，將要求細(xì)化到具體的條款內(nèi)容里。

此外，在組織論證會(huì)時(shí)可以科學(xué)合理地安排會(huì)議流程，提高論證效率與質(zhì)量，可以先向?qū)＜医榻B論證的重點(diǎn)，以免專家論證偏離方向；可以結(jié)合法律法規(guī)政策性要求介紹文件的結(jié)構(gòu)與重點(diǎn)內(nèi)容，以便專家理清思路，快速找準(zhǔn)目標(biāo)。

調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、供應(yīng)商參與的積極性。隨著采購(gòu)意向公開(kāi)、采購(gòu)需求公開(kāi)征集意見(jiàn)等工作的落實(shí)，社會(huì)公眾的參與度增大，采購(gòu)人在發(fā)布采購(gòu)需求征求意見(jiàn)公告后，供應(yīng)商也常常提出書(shū)面的意見(jiàn)與建議。由于供應(yīng)商更了解采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)供需情況與競(jìng)爭(zhēng)情況，因此，供應(yīng)商提出的意見(jiàn)與建議更能反映采購(gòu)需求與文件是否存在傾向性或歧視性。對(duì)于供應(yīng)商提出的建議，采購(gòu)人應(yīng)予以重視，可通過(guò)向第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或論證專家進(jìn)行核實(shí)。

目前，大部分項(xiàng)目選取論證專家的方式是從省財(cái)政部門(mén)建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取，建議采購(gòu)人邀請(qǐng)?jiān)瓌t性強(qiáng)、熟悉政府采購(gòu)法律法規(guī)且具有專業(yè)能力的專家參與，還可以結(jié)合實(shí)際情況邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與。

加強(qiáng)對(duì)論證效果的監(jiān)管。將論證的效果納入專家評(píng)聘考核管理內(nèi)容中，如專家經(jīng)常出現(xiàn)參與論證未提出任何建議、提出的意見(jiàn)建議與法律法規(guī)政策要求不符，或建議被采納后引起質(zhì)疑投訴等情況，由監(jiān)管部門(mén)制定相應(yīng)的制度，對(duì)其加強(qiáng)管理與監(jiān)督。

探索采購(gòu)需求論證與采購(gòu)文件論證的融合。采購(gòu)需求是采購(gòu)文件的關(guān)鍵組成內(nèi)容，由于采購(gòu)文件論證的起源較早，部分省市在《政府采購(gòu)需求管理辦法》頒布后也一直沿用，雖然兩者的論證側(cè)重點(diǎn)不一樣，但部分內(nèi)容會(huì)有所重疊。因此，從提高效率、節(jié)約成本的角度考慮，建議探索將采購(gòu)需求論證與采購(gòu)文件論證融合，既論證采購(gòu)項(xiàng)目標(biāo)的技術(shù)可行性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性等內(nèi)容，同時(shí)對(duì)合法合規(guī)性、合理性，以及落實(shí)政府采購(gòu)政策的情況等內(nèi)容進(jìn)行論證。

綜上所述，筆者簡(jiǎn)單分析了政府采購(gòu)專家論證機(jī)制的現(xiàn)存問(wèn)題，并結(jié)合工作心得提出了一些建議，希望論證工作能達(dá)到預(yù)期效果，并確保政府采購(gòu)項(xiàng)目能合法合規(guī)順利進(jìn)行。

相關(guān)鏈接

《政府采購(gòu)需求管理辦法》

第十條  采購(gòu)人可以在確定采購(gòu)需求前，通過(guò)咨詢、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式開(kāi)展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)，以及其他相關(guān)情況。

面向市場(chǎng)主體開(kāi)展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。

小編有話說(shuō)

不懼問(wèn)題 向陽(yáng)生長(zhǎng)

對(duì)于采購(gòu)文件的各類論證，其關(guān)鍵點(diǎn)在于選取合適的專家作出專業(yè)、準(zhǔn)確的論證。但就目前的情況來(lái)講，專家選取和論證內(nèi)容都存在一定程度的問(wèn)題。

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，“專家不?！笔莻€(gè)老生常談的問(wèn)題，有些專家甚至成為“磚家”，知識(shí)儲(chǔ)備不夠、專業(yè)與項(xiàng)目不匹配、參與態(tài)度懈怠、道德敗壞等問(wèn)題廣為詬病。小編曾在采訪中了解到，有些專家為了索要“超標(biāo)”的報(bào)酬而故意拖延時(shí)間，給予不恰當(dāng)?shù)恼撟C內(nèi)容和結(jié)果。

對(duì)于論證內(nèi)容，目前尚缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，也沒(méi)有對(duì)各類論證進(jìn)行區(qū)分，相關(guān)從業(yè)者需加以注意。正如上文所述，采購(gòu)需求論證和采購(gòu)文件論證的側(cè)重點(diǎn)不同。再如，進(jìn)口產(chǎn)品論證需要專家對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)情況進(jìn)行闡明，并作出只能從國(guó)外購(gòu)買相關(guān)產(chǎn)品的認(rèn)定意見(jiàn)，而其他類型的論證則不需要進(jìn)行國(guó)外市場(chǎng)情況的論證。

實(shí)踐是豐富多彩的，矛盾是普遍存在的。盡管實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，但要看到的是，秉持原則、專業(yè)性強(qiáng)的專家仍占絕大多數(shù)，內(nèi)容合理、規(guī)范的論證意見(jiàn)比比皆是。例如，某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求論證意見(jiàn)提到：“建議將質(zhì)保期統(tǒng)一為‘投標(biāo)產(chǎn)品提供至少3年免費(fèi)質(zhì)保，時(shí)間從驗(yàn)收合格之日起計(jì)算’?！边@樣的意見(jiàn)具體、明確，且保障了采購(gòu)人和供應(yīng)商的權(quán)益。

法律規(guī)范、制度文件不可能包羅萬(wàn)象，改革是螺旋式上升推進(jìn)的。問(wèn)題的存在，恰恰是在倒推政府采購(gòu)制度的深化改革。針對(duì)專家方面的問(wèn)題，業(yè)界早有呼聲，希望對(duì)《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》進(jìn)行修訂。關(guān)于專家論證，不少?gòu)臉I(yè)者也提出了建議。對(duì)于深化政府采購(gòu)制度改革，讀者朋友還有哪些意見(jiàn)和建議，歡迎您投稿至本報(bào)或在《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》微信公眾號(hào)后臺(tái)留言，讓我們一同推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)向陽(yáng)生長(zhǎng)。          

 （楊文君）

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