一起“事后諸葛亮”的訴訟

【案例看臺(tái)】

一起“事后諸葛亮”的訴訟

■ 杭正亞

案情概述

2020年9月，作為采購(gòu)人的某市行政審批局進(jìn)行政府采購(gòu)，為當(dāng)?shù)氐男麻_(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)，最終R、J、G三家單位成交。2020年10月12日，采購(gòu)人分別與這三家成交單位簽訂了政府采購(gòu)合同。合同約定，服務(wù)期限為1年，供應(yīng)商可以在服務(wù)大廳承攬其他自費(fèi)印章刻制業(yè)務(wù)。2021年1月7日，T單位取得印章刻制《特種行業(yè)許可證》后認(rèn)為，上述政府采購(gòu)合同指定為新開(kāi)辦企業(yè)提供印章刻制服務(wù)供應(yīng)商，實(shí)質(zhì)是將本地區(qū)新開(kāi)辦企業(yè)的印章刻制經(jīng)營(yíng)權(quán)全部分配給成交單位，剝奪了其他供應(yīng)商為新開(kāi)辦企業(yè)印章刻制的經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致T單位業(yè)務(wù)量減少70%以上，并對(duì)T單位在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展印章刻制業(yè)務(wù)造成了實(shí)質(zhì)影響。T單位于2021年6月提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷上述政府采購(gòu)合同，并立即停止R、J、G這三家供應(yīng)商在政務(wù)服務(wù)大廳從事印章刻制業(yè)務(wù)。

一審法院認(rèn)為，采購(gòu)人采購(gòu)服務(wù)不構(gòu)成排斥、限制競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)壟斷行為，但被訴政府采購(gòu)合同部分內(nèi)容違反反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定。判決撤銷采購(gòu)人分別與R、J、G三家單位簽訂的政府采購(gòu)合同，責(zé)令采購(gòu)人于本判決生效之日起立即停止履行前述政府采購(gòu)合同。采購(gòu)人與R、J、G三家單位不服，提起上訴。

二審法院認(rèn)為，被訴政府采購(gòu)合同存在重大且明顯的違法情形，且損害了T單位的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效，一審判決撤銷并責(zé)令停止履行，適用法律錯(cuò)誤且判決主文表述不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正。二審法院撤銷一審判決，確認(rèn)采購(gòu)人分別與R、J、G三家單位簽訂的政府采購(gòu)合同無(wú)效。

對(duì)傳統(tǒng)訴訟的突破

本案訴訟不同于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)行政訴訟，本案有五個(gè)方面的突破。

一是起訴主體的突破。意義在于拓寬了政府采購(gòu)訴訟原告主體資格范疇，未參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商也有機(jī)會(huì)提起訴訟，以維護(hù)自己的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。傳統(tǒng)訴訟起訴的主體是參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商或者潛在供應(yīng)商，而T單位在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)還不具備該項(xiàng)目的供應(yīng)商資格條件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條規(guī)定，參與招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法與其訂立行政協(xié)議但行政機(jī)關(guān)拒絕訂立，或者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與他人訂立行政協(xié)議損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?？梢?jiàn)，原告資格不局限于民事合同的相對(duì)性原則，為保證公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人在行政協(xié)議訂立中的權(quán)益，規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的原告資格。二審判決認(rèn)為，雖然T單位取得印章刻制許可的時(shí)間在政府采購(gòu)合同訂立之后，但基于政府采購(gòu)合同的訂立和履行可能會(huì)影響T單位的經(jīng)營(yíng)狀況，將對(duì)包括T單位在內(nèi)的其他印章刻制單位的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)產(chǎn)生影響。因此，T單位具有本案原告主體資格。提起爭(zhēng)議主體的突破，影響在于會(huì)有中標(biāo)或者成交供應(yīng)商之外的其他供應(yīng)商，甚至是新成立的供應(yīng)商，在政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中，以“政府采購(gòu)合同的訂立和履行可能會(huì)影響自己經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”而提起訴訟的可能。

二是審查范圍的突破。意義在于拓展了政府采購(gòu)供應(yīng)商的救濟(jì)途徑，他們不僅能對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程通過(guò)質(zhì)疑、投訴、復(fù)議、訴訟維護(hù)權(quán)益，而且還能對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束之后以政府采購(gòu)當(dāng)事人之外的身份維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。傳統(tǒng)訴訟的審查范圍在采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果之內(nèi)，而本案的審查范圍在這些工程之外。二審判決認(rèn)為，政府采購(gòu)法第六章主要規(guī)定的是供應(yīng)商在認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使其權(quán)益受到損害時(shí)提出質(zhì)疑、投訴，并不包括在政府采購(gòu)合同履行過(guò)程中公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到不利影響的當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。審查范圍的突破，影響在于采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商在合同履行過(guò)程中，政府采購(gòu)合同當(dāng)事人之外的供應(yīng)商能針對(duì)政府采購(gòu)合同，直接起訴采購(gòu)人與供應(yīng)商。

三是保護(hù)權(quán)益的突破。意義在于擴(kuò)大了政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)保護(hù)的范圍，不僅要平等對(duì)待參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，還要平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體。傳統(tǒng)訴訟重在保護(hù)在競(jìng)標(biāo)階段中參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，而本案訴訟重在保護(hù)成交供應(yīng)商在履行合同階段中與其他供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，保護(hù)的權(quán)益更加多元。二審判決認(rèn)為，政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法平等對(duì)待各類市場(chǎng)主體，有多種政府采購(gòu)方式或者服務(wù)方式可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于增進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，維護(hù)市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域資源配置中的決定性作用。采購(gòu)人未嚴(yán)守職權(quán)法定的行為邊界，未認(rèn)識(shí)到以政府采購(gòu)方式為新開(kāi)辦企業(yè)免費(fèi)提供印章刻制服務(wù)的行為，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來(lái)的不利影響。被訴政府采購(gòu)合同明顯違反政府采購(gòu)法、反壟斷法、《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)，同時(shí)也違反了國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局政策文件的具體要求，不具有合法性，損害了T單位以及其他潛在市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

四是前置程序的突破。意義在于便利了政府采購(gòu)訴訟的提起，對(duì)在政府采購(gòu)合同履行中公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的司法保護(hù)更加直接。傳統(tǒng)訴訟程序必須先通過(guò)質(zhì)疑、投訴的前置程序，然后才可能申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟，而本案訴訟并無(wú)質(zhì)疑、投訴前置程序，更無(wú)復(fù)議程序，而是直接訴至法院。二審判決認(rèn)為，由于T單位是以合同條款及合同履行侵犯其作為相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)而提起的訴訟，而非以潛在供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)程序合法性提出質(zhì)疑進(jìn)而提起訴訟，因此，并不屬于政府采購(gòu)法第五十八條所規(guī)定的行政先行處理情形。對(duì)錯(cuò)過(guò)采購(gòu)程序但因采購(gòu)合同履行導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到影響的行業(yè)主體，在符合其他起訴條件并提供相應(yīng)的證據(jù)表明其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)確有可能受到政府采購(gòu)合同不利影響的，行政訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兜底救濟(jì)功能，以體現(xiàn)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的保護(hù)。

五是處理情形的突破。意義在于增加了判決確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效的處理方式，其效果更加直接。在傳統(tǒng)訴訟的處理情形中，先由財(cái)政部門依法決定，比如，決定繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)、責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)、認(rèn)定采購(gòu)結(jié)果無(wú)效、撤銷合同、由責(zé)任人賠償損失等，起訴后再由法院依法判決。法院裁定情形包括：駁回訴訟請(qǐng)求或者起訴、撤銷行政處理決定、責(zé)令重新作出處理決定。在上述兩類處理情形中，都沒(méi)有決定或者判決認(rèn)定政府采購(gòu)合同無(wú)效的處理情形，而本案判決確認(rèn)政府采購(gòu)合同無(wú)效。二審判決認(rèn)為，因被訴政府采購(gòu)合同的訂立、履行及合同內(nèi)容均違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，事實(shí)上造成隱形壟斷和限制，排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害了T單位的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)，被訴政府采購(gòu)合同的履行也不符合政府采購(gòu)法規(guī)定，不符合對(duì)政務(wù)服務(wù)大廳等公共資源的使用目的，在客觀上造成行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。故被訴政府采購(gòu)合同依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無(wú)效。雖然T單位提起的是撤銷之訴，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第一款的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決”，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)被訴政府采購(gòu)合同無(wú)效。由于協(xié)議被宣告無(wú)效后屬自始無(wú)效，依法不再履行，故對(duì)T單位一并提起的“責(zé)令采購(gòu)人立即停止三家中標(biāo)單位在政務(wù)服務(wù)大廳從事印章刻制業(yè)務(wù)”的訴訟請(qǐng)求，依法不予支持。一審法院判決撤銷政府采購(gòu)合同并責(zé)令停止履行，屬適用法律錯(cuò)誤。處理方式的突破，影響在于政府采購(gòu)合同簽訂、履行的不確定因素增加，政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)增大，政府采購(gòu)當(dāng)事人不僅在政府采購(gòu)過(guò)程中要經(jīng)受招標(biāo)投標(biāo)及其他競(jìng)標(biāo)活動(dòng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，而且有可能在政府采購(gòu)活動(dòng)結(jié)束之后仍然要被政府采購(gòu)當(dāng)事人之外的人，以政府采購(gòu)合同簽訂、履行侵害其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)為由，拖入訴訟進(jìn)而造成交易失敗。

對(duì)政府采購(gòu)的新挑戰(zhàn)

在現(xiàn)行政府采購(gòu)法律體系、監(jiān)管體制與活動(dòng)模式下，本訴訟的出現(xiàn)將會(huì)使政府采購(gòu)合同當(dāng)事人之外的供應(yīng)商，在認(rèn)為其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到損害時(shí)，完全可以效仿T單位而提出涉及公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的訴訟，這將對(duì)政府采購(gòu)形成新挑戰(zhàn)。

一是在立法方面，有關(guān)采購(gòu)需求確定、采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)維護(hù)問(wèn)題，不通過(guò)質(zhì)疑、投訴是否能直接訴訟維護(hù)自己合法權(quán)益的問(wèn)題，成交供應(yīng)商在履行合同階段中與其他供應(yīng)商之間公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的問(wèn)題，未參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商是否也有機(jī)會(huì)提起訴訟的問(wèn)題，爭(zhēng)議處理情形是否需要增加認(rèn)定政府采購(gòu)合同無(wú)效之情形的問(wèn)題……這些問(wèn)題是否需要在政府采購(gòu)法修訂中考慮。

二是在執(zhí)法方面，對(duì)每一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目，財(cái)政部門是否需要履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)？舉個(gè)例子：一家企業(yè)就印章刻制項(xiàng)目投訴，認(rèn)為以招標(biāo)方式確定少數(shù)印章制作單位有經(jīng)營(yíng)權(quán)，為新開(kāi)辦企業(yè)指定唯一印章材質(zhì)，限定本地區(qū)新開(kāi)辦企業(yè)整體印章價(jià)格，存在排斥競(jìng)爭(zhēng)情形，危害了其他經(jīng)營(yíng)者權(quán)益。受理該投訴的財(cái)政部門認(rèn)為招標(biāo)文件并不存在限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)情形。投訴人不服申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為財(cái)政部門不應(yīng)只對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查，而應(yīng)該對(duì)案涉項(xiàng)目是否可以政府采購(gòu)、是否存在排斥競(jìng)爭(zhēng)、壟斷等情形作出全面審查，責(zé)令財(cái)政部門重新作出決定。這就對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理工作提出了新的挑戰(zhàn)，財(cái)政部門無(wú)法回避，需要有新的思路及處理辦法。

三是在政府采購(gòu)活動(dòng)方面，對(duì)在簽約、合同履行兩個(gè)階段的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)如何平衡的問(wèn)題，以什么作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，都需要進(jìn)一步探索。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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