政府采購(gòu)管理科學(xué)化需要理清根本脈絡(luò)

【專家觀點(diǎn)】

政府采購(gòu)管理科學(xué)化需要理清根本脈絡(luò)

■ 徐煥東

政府采購(gòu)不僅涉及納稅人、政府組織、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等眾多社會(huì)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，而且涉及社會(huì)公眾、整體公共利益，還關(guān)系到社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)的公平正義、營(yíng)商環(huán)境的好壞。因此，力求政府采購(gòu)工作符合社會(huì)公眾的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效、科學(xué)目標(biāo)，具有十分重要的意義。而要實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理科學(xué)化的目標(biāo)，做好政府采購(gòu)工作，無(wú)論是從制度設(shè)計(jì)上，還是從操作執(zhí)行上，都需要理清根本脈絡(luò)，著眼于解決好以下一系列問(wèn)題。

——采購(gòu)什么。

顯然，政府采購(gòu)首先要解決采購(gòu)什么的問(wèn)題。政府采購(gòu)總是源于對(duì)某種東西的需要，所以采購(gòu)什么是政府采購(gòu)的起點(diǎn)，也是需求管理的重要內(nèi)容。究竟需要什么，是某種產(chǎn)品還是某種具體的服務(wù)？這是大家經(jīng)常遇到的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，解決好采購(gòu)什么這一問(wèn)題，核心是明確對(duì)其功能的需要。所謂功能，簡(jiǎn)單地說(shuō)，是能夠發(fā)揮某種作用的能力。一切采購(gòu)需求其實(shí)都是對(duì)某種能力的需求，如手表計(jì)時(shí)的能力。實(shí)現(xiàn)同樣的功能，可能有很多種途徑和方法。例如，手表便于攜帶、計(jì)時(shí)準(zhǔn)確的功能，如今更多地被手機(jī)所代替。政府采購(gòu)什么，需要通過(guò)準(zhǔn)確的功能進(jìn)行描述和定位，最后從眾多可以實(shí)現(xiàn)同樣功能的方式或產(chǎn)品中進(jìn)行選擇，且不能直接要求需要某種具體品牌的產(chǎn)品或供應(yīng)商。

——采購(gòu)多少。

在功能需求定位明確之后，需要解決好需求數(shù)量和質(zhì)量的問(wèn)題。政府采購(gòu)需求數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，必須從實(shí)際出發(fā)，對(duì)功能需求的數(shù)量進(jìn)行成本分析。在功能成本分析中，最重要的內(nèi)容是根據(jù)履行公共職責(zé)的要求、所購(gòu)買功能的支付代價(jià)、功能必要的程度和實(shí)際效益的高低，尋找并確認(rèn)必要功能，確保必要功能的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，尋找在采購(gòu)目標(biāo)中可能存在的多余的或不必要的功能，如遠(yuǎn)超支出成本的功能、影響更必要項(xiàng)目需求滿足的功能等，都不屬于真正的公共需求。例如，某些地方政府支出大量資金采購(gòu)一些高大上卻并不實(shí)用的公共工程，導(dǎo)致負(fù)債累累。這些都屬于成本負(fù)擔(dān)過(guò)重的過(guò)量無(wú)效采購(gòu)，屬于不必要功能。

——為誰(shuí)采購(gòu)。

為誰(shuí)采購(gòu)，就是要明確采購(gòu)的公共界限。我國(guó)財(cái)政稅務(wù)界有一句名言，即“取之于民、用之于民”，稅收資金來(lái)源于民，財(cái)政支出用之于民，這里的民當(dāng)然是社會(huì)公眾。但財(cái)政資金是否真正用之于民，不能只看如何說(shuō)，更要看如何做，要看為誰(shuí)采購(gòu)。財(cái)政資金用于社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展和滿足公眾福利的采購(gòu)，用于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的采購(gòu)，才是政府采購(gòu)的本質(zhì)要求。而如果是為少數(shù)人、為實(shí)際不屬于公共利益的事業(yè)或主體的采購(gòu)，顯然不是政府采購(gòu)要達(dá)成的目標(biāo)。例如，曾經(jīng)引起熱議的某法院采購(gòu)的健康按摩椅，顯然只能是少數(shù)人享用且非公共需要的采購(gòu)。再如，過(guò)去曾一度比較嚴(yán)重的“三公”消費(fèi)問(wèn)題，以公共資金采購(gòu)高檔轎車、公款采購(gòu)豪華酒宴等，都是在為誰(shuí)采購(gòu)方面出現(xiàn)了問(wèn)題，不符合政府采購(gòu)的要求。由此可見(jiàn)，解決好為誰(shuí)采購(gòu)的問(wèn)題在政府采購(gòu)領(lǐng)域中極其重要，由財(cái)政資金形成的政府采購(gòu)，必須把握好為公采購(gòu)的原則，避免以公款為私采購(gòu)的情況發(fā)生。

——為何采購(gòu)。

前面提到的采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為誰(shuí)采購(gòu)，主要是需求說(shuō)明，而為何采購(gòu)，則是需求論證的主要環(huán)節(jié)。對(duì)于采購(gòu)需求，需要充分說(shuō)明和論證為何采購(gòu)。為何采購(gòu)這一問(wèn)題引發(fā)出由誰(shuí)說(shuō)明、由誰(shuí)論證、由誰(shuí)確認(rèn)、由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任等一系列問(wèn)題。例如，某些地方動(dòng)輒花數(shù)億元公共資金（或政府借貸資金）建造景觀工程但最后爛尾，就是典型的在為何采購(gòu)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題。因此，有必要重視并解決好為何采購(gòu)這一問(wèn)題。

——由誰(shuí)采購(gòu)。

政府采購(gòu)由誰(shuí)采購(gòu)，看起來(lái)是個(gè)并不復(fù)雜的問(wèn)題，但實(shí)際上在法律制度和現(xiàn)實(shí)操作層面，通常是個(gè)大問(wèn)題。在我國(guó)政府采購(gòu)法律制度未建立之前，基本由采購(gòu)單位自行采購(gòu)，憑發(fā)票報(bào)銷即可。采購(gòu)單位根據(jù)需要隨時(shí)采購(gòu)，雖有靈活性強(qiáng)、實(shí)施方便等優(yōu)點(diǎn)，但也存在明顯的缺陷。例如，采購(gòu)經(jīng)常性批量不足、公開(kāi)透明度差、專業(yè)性不強(qiáng)、尋租機(jī)會(huì)多等問(wèn)題突出。因此，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及其相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于由誰(shuí)采購(gòu)這一問(wèn)題作了明確規(guī)定。政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合，即采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門集中采購(gòu)，將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。盡管規(guī)定詳細(xì)，但在實(shí)務(wù)操作中仍暴露出不少問(wèn)題。例如，某個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)究竟有何區(qū)別？因此，究竟由誰(shuí)采購(gòu)更好、更科學(xué)合理，的確是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，未來(lái)各采購(gòu)單位通過(guò)完善供應(yīng)商對(duì)產(chǎn)品功能的描述和報(bào)價(jià)體系，在確定功能需求之后，可以由智能機(jī)器人推薦選擇何種方式、選擇何種產(chǎn)品來(lái)滿足功能需求目標(biāo)。

——向誰(shuí)采購(gòu)。

要解決好向誰(shuí)采購(gòu)這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確政府采購(gòu)需要承擔(dān)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮整體促進(jìn)作用的職責(zé)。而通過(guò)特定向誰(shuí)采購(gòu)的政策，可以有效發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。政府采購(gòu)資金數(shù)量巨大，而向誰(shuí)采購(gòu)必然能在一定程度上促進(jìn)這一主體的發(fā)展。換句話說(shuō)，政府采購(gòu)不僅僅是簡(jiǎn)單的買東西，而是通過(guò)強(qiáng)大的購(gòu)買力，發(fā)揮其促進(jìn)或抑制某社會(huì)活動(dòng)的功效。例如，支持采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、拒絕采購(gòu)非環(huán)境友好型產(chǎn)品等。當(dāng)然，政府采購(gòu)的主要功能是恰當(dāng)有效地滿足政府履行公共職責(zé)的功能需要，但如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)政策功能，可能會(huì)影響其本源職責(zé)。因此，要準(zhǔn)確把握政府采購(gòu)向誰(shuí)采購(gòu)的原則和尺度，有效發(fā)揮其政策功能。

——何時(shí)采購(gòu)。

何時(shí)采購(gòu)這一問(wèn)題涉及需求的時(shí)間點(diǎn)。因?yàn)椴少?gòu)總是為了滿足某種特定需求，而鑒于采購(gòu)資金可能有限，所以采購(gòu)這一行為在時(shí)間上需要分清輕重緩急。有些功能是急需保障的，應(yīng)盡早采購(gòu)，而有些功能雖然也需要但并不是很急需，就可以緩一緩。例如，某市在財(cái)政很緊張的前提下，卻用大量資金采購(gòu)城市標(biāo)志、圖書(shū)館等本可緩一緩的工程，導(dǎo)致很多緊急需求因缺少資金而無(wú)法采購(gòu)。此外，有些需求有明顯的季節(jié)性和技術(shù)更替性（如空調(diào)的需求量明顯在夏天最高），不同時(shí)間的價(jià)格變化巨大，可能會(huì)產(chǎn)生明顯的成本差異。因此，何時(shí)采購(gòu)也是需要重視的內(nèi)容。

——何地采購(gòu)。

所謂何地采購(gòu)，主要是采購(gòu)何地的產(chǎn)品。這里則涉及國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)地域概念。從《政府采購(gòu)法》的規(guī)定及我國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度來(lái)看，政府采購(gòu)不能搞地方保護(hù)主義，不能排斥其他地方的供應(yīng)商進(jìn)入本地政府采購(gòu)市場(chǎng)。另外，由于少數(shù)民族地區(qū)、邊境及落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定要扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。此外，《政府采購(gòu)法》強(qiáng)調(diào)，除特殊情形外，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。

——如何采購(gòu)。

政府采購(gòu)最重要的內(nèi)容之一，就是如何采購(gòu)。政府采購(gòu)的方式有很多，而每種采購(gòu)方式都有其特定的作用。同樣是采購(gòu)，采用不同的方式，采購(gòu)結(jié)果可能會(huì)有很大差別。而不同的采購(gòu)方式所規(guī)定的程序、評(píng)價(jià)方式等也存在差別，這些也可能對(duì)采購(gòu)結(jié)果產(chǎn)生影響。現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度對(duì)如何采購(gòu)有比較全面的規(guī)定，包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)等，且對(duì)每種方式都規(guī)范了其適用范圍、操作流程和操作規(guī)范。那么，何種方式更好？制度是否需要規(guī)定太細(xì)？未來(lái)如果能利用智能機(jī)器人進(jìn)行采購(gòu)，是否還需要現(xiàn)在這些選擇和評(píng)價(jià)方式？這些問(wèn)題非常值得進(jìn)一步研究與探討。

——采購(gòu)如何。

采購(gòu)如何其實(shí)就是采購(gòu)結(jié)果和采購(gòu)效益評(píng)價(jià)的問(wèn)題。如果產(chǎn)生采購(gòu)需求是政府采購(gòu)的起點(diǎn)，那么采購(gòu)如何就是政府采購(gòu)的終點(diǎn)。通過(guò)一系列的采購(gòu)程序，了解采購(gòu)結(jié)果如何顯然是非常重要的。例如，所采購(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量是否滿足功能需要，采購(gòu)成本是否過(guò)高或過(guò)低，采購(gòu)程序是否合法，政策功能是否兼顧等。而評(píng)價(jià)采購(gòu)如何，需要合乎情理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但目前還存在過(guò)度注重采購(gòu)程序標(biāo)準(zhǔn)化而忽視采購(gòu)結(jié)果的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，如果可以全面地評(píng)價(jià)采購(gòu)結(jié)果并及時(shí)準(zhǔn)確地反饋到下一環(huán)節(jié)，促進(jìn)后續(xù)采購(gòu)流程的不斷優(yōu)化，那么政府采購(gòu)才能不斷獲得更好的效果。此外，采購(gòu)評(píng)價(jià)還要解決好評(píng)價(jià)主體的問(wèn)題，即由誰(shuí)評(píng)價(jià)。如果由經(jīng)辦人或者毫不相關(guān)的人進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果往往缺乏一定的真實(shí)性，無(wú)法達(dá)到真正的評(píng)價(jià)目標(biāo)。

——誰(shuí)管采購(gòu)。

誰(shuí)管采購(gòu)，就是采購(gòu)由誰(shuí)管理的問(wèn)題。政府采購(gòu)涉及社會(huì)的方方面面，涉及眾多主體的實(shí)際利益。因此，利益博弈不可避免地會(huì)貫穿其全過(guò)程。在此情況下，必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督管理，否則會(huì)導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)、權(quán)力尋租、集體合謀、假合同或不履行合同等違法行為頻發(fā)。我國(guó)現(xiàn)行的管理監(jiān)督模式比較特殊。政府工程招標(biāo)采購(gòu)適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，其監(jiān)督管理者主要是各采購(gòu)人的行政主管部門或者地方建立的專門的工程招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)（如招標(biāo)管理辦公室、公共資源交易管理局等）。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，適用《政府采購(gòu)法》。各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。但管理者的權(quán)力與責(zé)任之間的界限如何確定、管理者由誰(shuí)管等問(wèn)題，也值得重視。

——采購(gòu)管誰(shuí)。

采購(gòu)管誰(shuí)這一問(wèn)題其實(shí)是要管理好政府采購(gòu)的對(duì)象。政府采購(gòu)涉及采購(gòu)人的需求是否符合實(shí)際需要、供應(yīng)商的選擇及其提供的產(chǎn)品是否符合要求等。具體應(yīng)該管理哪些對(duì)象、哪些環(huán)節(jié)，以及如何去劃分不同主體的責(zé)任等，都是必須解決的問(wèn)題。以近期某省政府采購(gòu)學(xué)生高考用筆為例，據(jù)說(shuō)是為了防止學(xué)生通過(guò)自帶的筆作弊，有關(guān)部門才決定統(tǒng)一采購(gòu)考場(chǎng)文具，可結(jié)果是不少學(xué)生反映考場(chǎng)提供的筆存在嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題，影響了考試發(fā)揮。如果情況屬實(shí)，這對(duì)學(xué)生升學(xué)成績(jī)必然產(chǎn)生很大影響。那么這不禁讓人思考：到底哪個(gè)主體、哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題？由誰(shuí)提出并確定了這樣的采購(gòu)需求？統(tǒng)一的采購(gòu)文具是否屬于公共需求？該由誰(shuí)代理采購(gòu)？若真出現(xiàn)影響成績(jī)的情況，學(xué)生是否可以追究責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)追究誰(shuí)的責(zé)任？筆者認(rèn)為，類似這種情況其實(shí)在某種程度上說(shuō)明政府采購(gòu)監(jiān)督管理的對(duì)象、環(huán)節(jié)同樣十分重要，需要引起重視。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

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