實現(xiàn)高校采購各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋

【內控管理面面觀】

實現(xiàn)高校采購各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋

——成都大學采購內控管理的實踐及思考

■ 楊良才

近年來，隨著高校辦學規(guī)模的進一步擴大，學校在教學、科研專用設備及行政辦公設備方面的投入不斷增加，政府采購項目、數(shù)量、金額快速增長。高校內部政府采購管理制度在風險防控方面內容相對滯后，沒有真正結合政府采購過程中可能存在的風險點建立健全相應辦法，如何進一步加強高校政府采購工作的內部風險防控和管理，建立高校內部規(guī)范有序的政府采購工作機制，成為高校政府采購管理部門面臨的一道難題。

高校采購內部風險分析

目前，高校政府采購內部風險防控體系尚不完善，存在諸多風險。一是內部管理制度不健全。雖然國內高校都制定了學校內部的招標采購管理制度，但隨著辦學規(guī)模的擴大，二級學院和部門等機構設置不斷完善，采購工作主體沒有設立專門管理機構，分別歸屬不同的部門負責，政府采購業(yè)務呈現(xiàn)國有資產管理處、實驗設備處、后勤處等多部門負責制，責任不明確。同時，內部管理制度存在沒有結合學校實際、照搬國家文件和制度、操作性不強、制度適用范圍不夠全面等問題。個別高校內部管理制度沒有針對學校實際情況對各種采購方式的適用范圍作出明確規(guī)定，提交采購管理部門采購前沒有走市場調研、專家論證和相關部門審批等程序，因此無法判斷政府采購方式的選擇是否合法合理，容易出現(xiàn)以“時間緊迫”等借口為由，人為改變政府采購方式。

二是項目論證缺乏前瞻性，預算編制不科學。項目立項是實施政府采購工作的首要和重要環(huán)節(jié)，立項需要解決的是采購的必要性和合理性問題。在實際工作中，個別項目負責人申請購買設備往往不是出于實際教學和科研工作的需要，而是急于將經費花出去，存在隨意立項、重復采購、購非所用等現(xiàn)象。目前國內高校采購經費大多屬于財政性撥款，采購申請部門風險管理及采購經費使用意識不強，項目立項前對擬投入多少資金、為什么要采購、采購什么、存在的風險、市場供應情況以及可能產生的績效等缺乏充分的論證。尤其是個別科研項目負責人對政府采購工作認識不足，出于自身利益的考慮，認為上級財政部門撥付的科研經費屬于個人經費，以政府采購流程長、效率低、質量差，通過政府采購程序所采購的設備不能滿足項目的特殊性，保證不了項目結題的及時性等為理由，將屬于集中采購的項目拆分立項，將項目化大為小，化整為零，規(guī)避政府采購。

三是采購流程缺失，管理與執(zhí)行不分。高校政府采購當事人主要包括采購管理部門、使用部門、設備歸口管理部門、管理監(jiān)督部門。目前國內高校政府采購項目在采購流程上僅停留在采購使用部門向采購組織部門提供簡單的申請后，采購負責部門按要求組織采購階段，采購流程中缺少使用申請部門、設備歸口管理部門、財務部門、審計部門、監(jiān)察部門、采購負責部門等不相容崗位的設置，流程上缺少對采購前期論證材料的審核環(huán)節(jié)。個別高校的采購管理監(jiān)督與采購執(zhí)行沒有完全分離，將集中采購項目分別交由歸口管理部門實施，出現(xiàn)管理與采購不分的問題，容易造成采購過程中采購方式選擇的隨意性，不能保證其監(jiān)督工作的客觀性和公正性。另外，某些高校采購人員和采購管理部門還同時負責采購合同簽訂、驗收、付款等工作，導致內部監(jiān)督機制缺失。

四是采購文件編制不規(guī)范。政府采購相關法律法規(guī)明確規(guī)定，采購人在采購文件編制過程中，不得設立特定投標人、投標產品或傾向性排斥潛在投標人的內容；不能指定設備品牌、型號、供應商。但是高校政府采購專用儀器設備大多數(shù)為專業(yè)實驗室或供科學研究使用，設備專業(yè)性較強，主要技術參數(shù)往往需要由項目負責人提供，其中相關技術指標隱含的傾向性、技術陷阱，一般人難以發(fā)現(xiàn)，如果采購使用部門與設備供應商相互串通，容易滋生腐敗。目前國內高校政府采購項目采購文件在采購信息掛網公示前，一般只需經過學校采購組織部門的初審，針對采購文件中的招標主要技術參數(shù)、商務要求、供應商資格條件、評審標準、評分細則、采購經費支付方式、合同主要條款、履約驗收方式等是否存在傾向性、指向性、排他性等不公平、不合理問題的監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失。

高校采購風險的防控對策

現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)難以對高校采購存在的風險點形成有效防控，只有健全內部風險防控機制才能確保高校政府采購工作規(guī)范運行。政府采購工作管理部門應結合學校實際，從政府采購項目的立項需求論證、內部審批、采購文件編制、采購文件論證等各環(huán)節(jié)著手，進一步完善內部采購制度和機制，實現(xiàn)校級層面政府采購各環(huán)節(jié)制度的全方位覆蓋，并在實際操作過程中嚴格執(zhí)行，保證采購過程的公開、公平和公正。

一是建立健全內部風險防控管理制度。首先，高校內部風險防控管理制度應明確其適用范圍。例如，成都大學2020年印發(fā)的《成都大學政府采購管理辦法》明確規(guī)定辦法的適用范圍為“各學院、部門使用學校財務賬戶統(tǒng)一管理的財政性資金依法采購各類貨物、服務和工程的行為”。辦法對個別特例也進行了說明，如凡國家、省、市有另行文件規(guī)定的工程類、貨物類和服務類政府采購項目，按照國家、省、市相應文件規(guī)定執(zhí)行，學校下屬獨立核算的非法人單位和獨立核算的法人單位應參照國家、省、市政府采購文件建立內部采購管理實施細則，但采購結果應報學校政府采購監(jiān)督委員會備案。

其次，高校內部風險防控管理制度應體現(xiàn)分級分層負責原則，明確各職能部門的工作職責，形成采購管理部門、使用部門、審計、監(jiān)察部門相互制約、相互監(jiān)督機制。例如，《成都大學政府采購管理辦法》明確規(guī)定使用部門主要負責本部門采購項目的市場調研，對所要采購項目進行必要的市場調研，包括市場行情、本行業(yè)及本地區(qū)潛在供應商、技術發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，根據(jù)調研情況組織項目前期論證，提出明確、完整、科學、合理的采購需求，根據(jù)采購項目的特殊要求明確采購項目投標供應商資格條件、項目主要技術參數(shù)、商務要求、評審標準、評分細則、合同主要條款、驗收標準，負責合同的制定及洽談與簽訂，根據(jù)合同約定負責項目實施和驗收工作等。

二是建立采購項目前期論證制度。項目設備采購使用部門應對申報的采購項目進行充分調研，針對項目實施的可行性、風險性、可能產生的績效、資源綜合配置、運行條件及相關設備的性能、質量、數(shù)量，價格定位、市場供應情況、具體技術參數(shù)指標設定的科學性、合理性等制定相應的綜合評估論證體系及評分細則，進行采購項目前期論證。目前大多數(shù)高校的論證均由使用部門自行選擇專家組織完成，這種運動員和裁判員身份合二為一的論證機制容易導致論證流于形式、走過場。因此，采購項目前期論證應由項目設備主管部門或者采購管理部門等其他職能部門來組織實施完成。論證專家組成員應由其他高校或業(yè)內專業(yè)人員構成。專家論證意見應通過社會媒體進行公示，接受社會潛在供應商的質詢和公眾監(jiān)督。通過專家論證從根本上解決項目采購的必要性、采購預算編制的合理性、設備技術參數(shù)、相關采購商務要求等指標設置是否具有傾向性等風險問題。

三是建立采購文件和采購合同審核機制。高校政府采購由于專業(yè)性較強，政府采購管理部門都是根據(jù)設備使用部門提供的采購需求由采購代理機構或校內招標部門來編制采購文件，導致采購文件的編制存在一定的風險。部門相關負責人極易在招標主要技術參數(shù)、商務要求、供應商資格條件等條款的設置方面與供應商串通，維護關系戶，確保意向性投標供應商進入評審環(huán)節(jié)和中標，并且在中標后不按照采購文件和投標文件要求簽訂采購合同，采取偷工減料、以次充好、私自更換采購內容等方式提高利潤，與供應商暗中勾結，假公濟私進行權錢交易。因此，采購管理部門在采購文件編制完成后，應根據(jù)項目采購設備的專業(yè)方向在政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取專家，組成采購文件審核論證小組，會同學校設備主管部門、審計、監(jiān)察部門組成采購文件審核小組，對采購文件進行集中審核論證，并形成書面意見，以確保采購文件內容的公平公正。采購合同在簽訂前應由學校法律顧問審核，出具審核意見，同時提交學校財務、審計、監(jiān)察等部門審核會簽，以確保采購合同內容與采購文件和供應商投標文件的要求一致。

四是強化高校政府采購代理機構的監(jiān)管。近兩年來政府采購代理機構數(shù)量快速增加，從業(yè)人員業(yè)務水平、政策水平、實際操作能力參差不齊，政府采購法律意識淡薄。加之個別代理機構為片面追求代理業(yè)務，與采購單位負責人、投標供應商相互勾結，在采購文件編制、項目開標、評標過程中進行權錢交易、行賄受賄、相互串通。鑒于此，為保證招標代理機構遴選的公開、公平、公正，真正遴選出熟悉政府采購相關政策、招標代理業(yè)務能力強、管理組織和服務水平及效率高的招標代理機構，高校應成立由政府采購管理部門、財務、審計、監(jiān)察等職能部門組成的招標代理機構遴選領導小組負責學校招標代理機構的遴選工作。代理機構遴選通過校內公開招標，采取綜合評分法的方式進行，代理機構招標評標委員會評標專家的組成采取聘請省市評標專家、政府采購工作管理專業(yè)人員、省內其他高校負責招標采購工作領導等組成，評標專家原則上不從高校內部產生。同時建立代理機構相互競爭機制，引進3家及以上代理機構負責高校招標代理工作，并建立相應考核辦法。

五是嚴格采購人代表的選定。采購人代表在采購項目評標過程起著關鍵作用，采購人代表在評標現(xiàn)場向評標專家傳遞、暗示傾向性供應商等信息，將嚴重影響評標結果的公平和公正性，因此，采購人代表的選擇尤為重要。筆者認為，高校在政府采購內部管理制度的制定過程中應充分考慮設置評標業(yè)主代表選擇資格條件，單個采購項目采購人代表的選擇，采取使用部門通過集體決策的形式在部門內部或校內其他部門選取專業(yè)人員作為采購項目的業(yè)主代表，參與項目的開標與評標工作，并告知其工作職責和應承擔的責任。

六是加強二級單位采購工作的監(jiān)管。根據(jù)政府采購法規(guī)定，高校二級獨立法人單位從采購主體和采購資金性質來認定，雖不納入政府采購，但其畢竟屬于學校的下屬二級單位，與學校在管理上存在必然的內在聯(lián)系，一旦二級法人單位采購工作出現(xiàn)違規(guī)行為，學校負有不可推卸的監(jiān)管責任。另外，高校行政辦公設備及實驗室計算機耗材采購雖然單次采購量小，采購金額也不大，但全校各學院、部門全年累計采購數(shù)量和金額較大，采購過程中的“微腐敗”現(xiàn)象時有發(fā)生。鑒于此，學校政府采購管理部門應出臺相應管理實施細則，規(guī)范和指導其采購流程，同時定期和不定期對二級單位的采購項目進行專項檢查，并將檢查結果進行通報，對采購過程中出現(xiàn)的違規(guī)問題進行限期整改。

（作者單位：成都大學）

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