破解采購需求管理實踐難題

【實務探討】

破解采購需求管理實踐難題

■ 宋忠秋 胡琳

政府采購需求管理是指采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理的活動。《政府采購需求管理辦法》自2021年7月實施以來，抓住了采購源頭，壓實了采購人的主體責任，有效提升了采購質量并取得了良好的效果，但在實際運行過程中也存在一些問題，比如，采購需求不完善、不精準、不連續(xù)等。筆者結合河北省滄州市政府采購需求管理工作實踐，現(xiàn)就政府采購過程中需求管理相關情況進行探討。

  政府采購需求管理的突破和亮點

首次明確提出政府采購需求管理的主體責任人及具體內容。《政府采購需求管理辦法》規(guī)定，采購人對采購需求管理負有主體責任，按照規(guī)定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負責。同時，該辦法豐富、完善了政府采購需求的內容，明確了采購人組織確定采購需求、編制采購計劃以及實施風險控制管理三方面的內容。

對供應商的資格條件作出重要調整。供應商資格條件要與采購標的功能、質量和供應商履約能力直接相關，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業(yè)資格或者技術資格、設備設施、業(yè)績情況、專業(yè)人才及其管理能力等。在業(yè)績情況作為資格條件時，要求供應商提供的同類業(yè)務合同一般不超過2個，并明確同類業(yè)務的具體范圍。涉及政府采購政策支持創(chuàng)新產品采購的，不得提出同類業(yè)務合同、生產臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求。

明確采購人應當建立政府采購需求審查工作機制。《政府采購需求管理辦法》將風險控制作為單獨一章列出，要求采購人針對采購需求管理建立審查工作機制，加強內部控制和風險管理。采購人應當在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行審查，審查分為一般性審查和重點審查，并分別列出審查的具體內容，如重點審查包括非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風險審查等內容，可見政府采購需求管理可操作性強，更有利于高效開展采購活動。

對采購合同的文本內容進行細化要求。《政府采購需求管理辦法》對于政府采購合同的類型、合同文本應包含的具體內容、知識產權的歸屬及處理都作出規(guī)定，并強調重視合同履約驗收的環(huán)節(jié)及方案，醫(yī)治了采購人重采購過程輕采購結果的頑疾。

  實踐中的主要問題

采購需求編制水平不高。一方面，采購需求編制粗放。采購人由于沒有對采購標的及其需要滿足的技術、商務要求進行充分的市場調研和比較分析，因而會出現(xiàn)采購需求要求不明、表述不清、存在歧義等采購需求編制粗放的問題，比如，某中學曾因折扣率表述存在歧義被質疑投訴成立而重新開展招標采購活動。

另一方面，所買與所需不精準匹配。由于采購人未對采購項目進行充分調研和論證，導致尺寸有誤差、缺少相關主要配件、采購需求數(shù)量和品質遠超實際辦公需要和資產配置標準等。如，某采購項目要求在實施期間和運行期間提供原廠服務，但從實際情況來看，該項目并不需要原廠服務（至少在運行期間不需要），因而造成了不必要的財政資金開支。在實踐中，采購的貨物缺少主要配件可能導致物資閑置、財政資金浪費，如果廢標則不符合政府采購政策，如果重新開展采購則耗時長、重復使用公共資源，采購人陷入進退兩難的境地。

采購需求連續(xù)性不足。由于缺乏對所需貨物使用周期、維護成本、配件等因素的考量，采購人往往慣性地認為，當期的采購需求當年考慮，這樣容易造成項目總體運行過程和成本的不連續(xù)，初次采購的貨物便宜，但后續(xù)使用過程的耗材成本高。比如，醫(yī)療設備、辦公設備采購項目，初次招標的價格是低于市場價的，如果是通用型配件則可通過市場競爭采購到質優(yōu)價低的配件，但對于專用型配件，為了匹配已采購到的貨物則必須采用單一來源采購的方式從原供應商處采購，致使后期使用的配件價格高，采購人失去了通過市場競爭選擇配件的機會，難以有效提高財政資金使用效益。

被質疑和投訴風險增加。因采購需求不完善，評審因素的分值、權重設置與采購項目本身、履約能力沒有直接關系，采購文件的編制帶有傾向性、歧視性，從而被質疑投訴。目前，投訴較多的是評分因素設置不合理、評審標準未細化量化等問題。

采購需求內部控制程序不嚴謹。采購活動大部分由采購人業(yè)務科室全流程管理，比較重視開評標等程序性活動，忽略采購需求調查、審查等環(huán)節(jié)，造成相關程序環(huán)節(jié)不連續(xù)，采購需求管理存在瑕疵。

  產生問題的原因

采購人專業(yè)性不強。《政府采購需求管理辦法》明確了采購需求調查、審查的主體責任是采購人，由于采購人專業(yè)人員數(shù)量少、一人兼數(shù)職、人員流動較大，采購管理力量薄弱、專業(yè)能力不足，最終導致需求準確性不高、完整性不足、客觀性不到位。

采購人內部控制機制有待完善。采購人內部審查工作機制成員應當包括本部門本單位的采購、財務、業(yè)務、監(jiān)督等內部機構，然而，采購需求大部分都是業(yè)務部門自主制定的，甚至有的是某個人提出確定，典型的個人意志代替集體決策。同時，參與確定采購需求和編制采購實施計劃的專家和第三方機構不得參與審查，采購人因專業(yè)局限性對審查程序走過場或完全不履行審查程序，導致審查環(huán)節(jié)弱化。

一家供應商主導需求確定。供應商是最了解市場行情、價格信息的，尤其是技術復雜、專業(yè)性較強的采購項目，免不了要征詢供應商的意見和建議，采購人在征求供應商的意見時，往往會征求熟悉的供應商意見，如此咨詢可能會導致采購需求的設置指向某一供應商。

第三方機構主導需求管理。采購人花錢買服務，委托第三方機構開展采購需求調研及制定，采購人不提要求或者亂提要求，完全交由第三方進行，致使采購需求與項目不完全匹配，背離采購需求管理的初衷，沒有達到高質高效政府采購的目的。

  改善措施與建議

在采購人方面，其一，提升采購人業(yè)務能力和水平。采購人加強政府采購業(yè)務政策的學習、研究，積極參加專業(yè)部門、機構組織的培訓，內外結合提升采購人業(yè)務專業(yè)化水平。

其二，重視采購需求調查。采購人在確定采購需求前，可通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關情況，如此可提升采購需求的準確性及對貨物使用全周期內的情況把控。采購需求應包括擬采購標的及其需要滿足的技術、商務條件，尤其是技術要求，如性能、結構、標準等應客觀、完整、量化，只有編制充分量化的采購需求，采購人才有可能采購到滿意的產品或服務。對于使用周期長的項目，涉及后期采購的，要考慮兼容性要求，考慮項目的全生命周期成本，在采購文件中可以要求供應商報出后續(xù)耗材供應的價格，以及后續(xù)采購的可替代性、相關產品和估價，作為評審時考慮的因素，這樣可有效降低后續(xù)使用成本。

其三，完善政府采購需求管理制度。采購人應嚴格遵循“科學合理、厲行節(jié)約、規(guī)范高效、權責清晰”的需求管理原則，從提高政府采購的規(guī)范性出發(fā)，變“一人之責”為“集體之策”，通過建立相互制衡、通力協(xié)作的內部分工體系，確保采購流程持續(xù)高效運轉。采購人根據(jù)單位情況，明確人員、流程、時間等重要信息，制定形成政府采購需求管理制度文件，如，成立專門采購需求調查小組，明確采購需求的標準、內容，建立政府采購需求管理流程等。《政府采購需求管理辦法》要求對重點項目由采購人聘請的法律顧問審定合同文本，這就需要準備法律顧問出具的法律意見書，采購人應將此環(huán)節(jié)納入采購需求管理流程。

在代理機構方面，其一，協(xié)助采購人審查采購需求。如果該采購代理機構參與確定采購需求和編制采購實施計劃，就不能參與后面的審查了，但在審查階段，采購代理機構可以幫助采購人細化組織方案、審查工作文檔，也可以為采購人的審查決策提供咨詢服務。如果未參與采購需求和編制實施計劃，在代理過程中發(fā)現(xiàn)采購人采購需求有不完善的地方，應發(fā)揮專業(yè)服務的作用，幫助采購人彌補專業(yè)短板、完善采購需求，輔助采購人通過清單、文檔、流程等梳理項目采購包劃分、供應商資格條件、采購方式、評審規(guī)則、合同類型、定價方式等環(huán)節(jié)的要點、風險點，以及針對性的管控預案和替代方案。這樣就可以幫助采購人提前預判和化解采購風險、減少采購損失、提高采購成功率和滿意度。

其二，提升采購需求管理專業(yè)水平。采購人在委托代理機構開展采購需求時，代理機構應發(fā)揮專業(yè)水準，認真學習、研究、落實政策，根據(jù)各項目的具體情況設置特定的采購需求方案，并開展項目調查和研判，真正做好采購需求。比如，在需求調查環(huán)節(jié)，對于“在面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性”，這就要求采購代理機構針對每個項目應準備3份以上較為細化的需求調查表，內容至少要包含調查的項目名稱、調查人員、調查對象、調查時間、調查地點、調查方式等內容，還應包括產業(yè)發(fā)展、主流的技術路線、市場供給、歷史成交的同類采購項目信息、后續(xù)的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等信息。

在主管預算單位方面，主管預算單位是部門預算的責任主體，采購人對采購需求管理負有主體責任，主管預算部門負有指導責任，主管預算單位可以根據(jù)本部門實際情況，確定由主管預算單位統(tǒng)一組織重點審查的項目類別或者金額范圍并形成相關制度。主管預算單位認為某個項目影響重大，關系社會民生，要重點把控，需要由自己審查的，采購人應當予以配合。

對于財政部門，一方面，要加強監(jiān)督檢查。加強對政府采購需求管理的監(jiān)督檢查，將采購人需求管理作為政府采購活動監(jiān)督檢查的重要內容，與市場監(jiān)督管理局、優(yōu)化營商環(huán)境領導小組辦公室聯(lián)合不定期開展監(jiān)督檢查工作。

另一方面，要加強日常監(jiān)管。財政部門在政府采購項目投訴、舉報處理過程中，發(fā)現(xiàn)采購人未按《政府采購需求管理辦法》規(guī)定建立采購需求管理內控制度、開展采購需求調查和審查工作的，可采取約談等方式責令采購人整改，并告知其主管預算單位。對情節(jié)嚴重或者拒不改正的，將有關線索移交紀檢監(jiān)察、審計部門處理。

（作者單位：河北省滄州市財政局）

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