“報(bào)錯(cuò)”的行政證明屬于虛假材料嗎

【實(shí)務(wù)探討】

“報(bào)錯(cuò)”的行政證明屬于虛假材料嗎

■ 趙路

近年來，提供虛假材料依然是供應(yīng)商的“高發(fā)”違法行為，對(duì)于一些特殊情況，在司法實(shí)踐中也很難辨別。下面這起案例值得引起關(guān)注，希望其能為業(yè)界提供一定參考。

行政機(jī)關(guān)出具材料錯(cuò)誤引發(fā)質(zhì)疑

2020年3月10日，采購(gòu)人某縣機(jī)關(guān)服務(wù)中心委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)T公司，對(duì)某縣人民政府政務(wù)中心食堂服務(wù)政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目發(fā)布招標(biāo)公告，項(xiàng)目需求為某縣政務(wù)中心及周邊各機(jī)關(guān)單位工作人員提供全年工作日的中餐就餐服務(wù)，采購(gòu)方式為公開招標(biāo)。對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商資格要求滿足政府采購(gòu)法第二十二條的全部要求，且具有從事本項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍和能力，須具有食品經(jīng)營(yíng)許可證。存在被人民法院列入失信被執(zhí)行人等不良信用記錄的，不得推薦為中標(biāo)候選供應(yīng)商，不得確定為中標(biāo)供應(yīng)商。對(duì)資格審查采取后審方式。評(píng)審方法為綜合評(píng)分法，評(píng)審因素包括服務(wù)方案、人員配備、投標(biāo)人綜合實(shí)力等9個(gè)方面，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)均設(shè)有對(duì)應(yīng)分值。

2020年4月2日項(xiàng)目開標(biāo)，報(bào)名參加該項(xiàng)目的投標(biāo)供應(yīng)商共4家，其中一家供應(yīng)商因保證金匯兌錯(cuò)誤而未通過資格審查，其余通過資格審查的3家供應(yīng)商為A酒店、B公司和C酒店。經(jīng)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審?fù)扑]并經(jīng)采購(gòu)人確定，A酒店及B公司被確定為項(xiàng)目中標(biāo)人。

2020年4月7日，作為投標(biāo)人之一的C酒店向項(xiàng)目采購(gòu)人某縣機(jī)關(guān)服務(wù)中心提出質(zhì)疑，認(rèn)為A酒店在2018年和2019年兩次被行政處罰，要求采購(gòu)人到某縣市場(chǎng)監(jiān)管局進(jìn)行核實(shí)。如果A酒店提供了虛假證明材料，就不具備中標(biāo)資格，應(yīng)當(dāng)取消其中標(biāo)資格。2020年4月16日，某縣機(jī)關(guān)服務(wù)中心對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行了核實(shí)，組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)該質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行了復(fù)議，復(fù)議結(jié)論是對(duì)A酒店投標(biāo)人綜合實(shí)力項(xiàng)下的原得分4分予以扣除，同時(shí)，對(duì)A酒店在原招標(biāo)文件中提供的“無處罰”的證明材料是否屬于虛假材料無法認(rèn)定，回復(fù)中對(duì)是否應(yīng)當(dāng)取消A酒店中標(biāo)資格未作處理。

2020年4月21日，C酒店對(duì)某縣機(jī)關(guān)服務(wù)中心上述回復(fù)不服，向某縣財(cái)政局提出投訴。某縣財(cái)政局于當(dāng)日受理后，向各方下發(fā)了C酒店投訴書副本，并在同年5月11日向某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局函詢A酒店被行政處罰情況。某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局回復(fù)確認(rèn)了A酒店在2018年、2019年內(nèi)均因?yàn)槭称钒踩珕栴}被行政處罰的事實(shí)，A酒店負(fù)責(zé)人在接受某縣財(cái)政局工作人員問話時(shí)亦認(rèn)可酒店曾經(jīng)被行政處罰。

2020年5月29日，某縣財(cái)政局作出001號(hào)投訴處理決定，認(rèn)定A酒店在明知受到兩次行政處罰的情況下，仍然在投標(biāo)文件中提供了由某縣市場(chǎng)監(jiān)管局出具的不實(shí)證明材料，以謀取中標(biāo)，C酒店投訴事項(xiàng)成立。根據(jù)政府采購(gòu)法第七十七條和《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第三十三條之規(guī)定，作出如下決定：A酒店中標(biāo)無效，其中標(biāo)資格有合格供應(yīng)商的可以依次遞補(bǔ)，無合格供應(yīng)商的，采購(gòu)單位可以重新組織招標(biāo)。決定書同時(shí)告知各方不服處理決定的救濟(jì)途徑及期限。A酒店在收到001號(hào)投訴處理決定后，在規(guī)定的期限內(nèi)向某縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，要求撤銷001號(hào)投訴處理決定并決定A酒店中標(biāo)有效；確認(rèn)復(fù)評(píng)中標(biāo)結(jié)果有效，責(zé)令某縣機(jī)關(guān)服務(wù)中心與A酒店簽訂采購(gòu)合同。某縣人民政府在履行受理、告知等程序后，于2020年9月1日作出7號(hào)行政復(fù)議決定書，認(rèn)為原處理決定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、適用依據(jù)正確、程序合法，依據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，決定維持某縣財(cái)政局作出的001號(hào)投訴處理決定。A酒店仍然不服，將某縣財(cái)政局訴至法院。

A酒店主張投訴處理決定認(rèn)定其提供虛假材料謀取中標(biāo)系事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。理由有兩方面。其一，A酒店提供案涉證明，沒有陳述處罰，是為了響應(yīng)招標(biāo)文件，A酒店對(duì)投標(biāo)文件加蓋印章并非對(duì)案涉證明進(jìn)行保證認(rèn)可。招標(biāo)文件評(píng)分細(xì)則規(guī)定：“投標(biāo)人在近5年內(nèi)沒有因違法違規(guī)被縣級(jí)或縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門處罰的得4分，有1個(gè)處罰扣2分，4分扣完為止（提供縣級(jí)或縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門出具相關(guān)證明）。本項(xiàng)滿分4分?！闭袠?biāo)文件沒有要求投標(biāo)人對(duì)處罰作出陳述，也沒有要求對(duì)證明材料的內(nèi)容進(jìn)行甄別分析。所以案涉證明是A酒店按照招標(biāo)文件進(jìn)行的有效投標(biāo)響應(yīng)，而不是A酒店主觀上特意額外謀求出具證明。所以A酒店必須響應(yīng)招標(biāo)文件并按照其規(guī)定的格式編制標(biāo)書，無法陳述受到處罰的情況。A酒店響應(yīng)招標(biāo)文件在投標(biāo)文件蓋章，不是對(duì)案涉證明進(jìn)行保證認(rèn)可，A酒店作為個(gè)體工商戶也不能對(duì)由某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具證明進(jìn)行保證和認(rèn)可。某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在具體行政行為中，對(duì)A酒店的處罰為何未被查出而仍出具沒有被處罰的證明，A酒店不知情。

其二，案涉證明材料真實(shí)、來源合法，作為行政相對(duì)人的A酒店無法左右行政機(jī)關(guān)具體行政行為的內(nèi)容。某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具證明是作為行政機(jī)關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管部門的職責(zé)所在，是具體行政行為，而任何一個(gè)具體行政行為的作出，都是有事實(shí)和法律依據(jù)的，有其自己的行為標(biāo)準(zhǔn)尺度，并受法律保護(hù)和規(guī)制，不受任何其他單位和個(gè)人影響，且對(duì)該具體行政行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。2020年3月12日，某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具證明，“A酒店從開業(yè)以來沒有因違法違規(guī)被市場(chǎng)監(jiān)管局處罰，具體內(nèi)容見國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)網(wǎng)站”。2020年4月15日，該局出具函復(fù)，“A酒店從開業(yè)以來沒有因違法違規(guī)被市場(chǎng)監(jiān)管局處罰內(nèi)容有誤，不準(zhǔn)確”。從證明和復(fù)函的材料看，不論從主體和程序、形式和內(nèi)容表述上，還是從履職盡責(zé)和主動(dòng)糾錯(cuò)行為上，某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局出具證明和復(fù)函都是真實(shí)存在的，都是履職的具體行政行為，不受A酒店等主觀支配或影響。從另一個(gè)角度也說明，A酒店無法左右某縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局具體行政行為的內(nèi)容。所謂“提供虛假材料”就是故意捏造、偽造、變?cè)炜陀^上根本就不存在的材料。本案證明材料是行政機(jī)關(guān)根據(jù)招標(biāo)文件的要求出具，來源合法，A酒店沒有捏造、偽造和變?cè)斓男袨椤?/p>

法院經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，某縣財(cái)政局作出的001號(hào)投訴處理決定及被某縣人民政府作出的7號(hào)行政復(fù)議決定書認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，符合法定程序。A酒店的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。判決駁回原告A酒店的訴訟請(qǐng)求。

虛假材料不限于捏造、偽造、變?cè)煨袨?/strong>

本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于能否認(rèn)定原告A酒店在投標(biāo)時(shí)提供了虛假材料。

A酒店主張?zhí)峁┨摷俨牧蟽H指故意捏造、偽造、變?cè)炜陀^上根本就不存在的材料。本案“無處罰”證明材料是行政機(jī)關(guān)根據(jù)招標(biāo)文件的要求出具，是根據(jù)招標(biāo)文件的要求所作出的有效投標(biāo)響應(yīng)，而不是A酒店主觀上特意額外謀求出具證明，來源合法，A酒店沒有捏造、偽造和變?cè)斓男袨?，不能認(rèn)定其提供了虛假材料。

法院就供應(yīng)商提供虛假材料的事實(shí)認(rèn)定以及相關(guān)法律適用，提出了兩方面的分析意見。

在事實(shí)認(rèn)定方面，法院認(rèn)為：雖然原告A酒店在參與投標(biāo)時(shí)提交的“無處罰”證明材料是根據(jù)招標(biāo)文件的要求且由行政機(jī)關(guān)出具，但該證明材料系由A酒店從行政機(jī)關(guān)處獲得后作為投標(biāo)材料的組成部分予以提交，且A酒店在提交時(shí)明知該證明材料有虛假內(nèi)容。因此，A酒店辯稱其未提供虛假材料的辯解與事實(shí)明顯不符。001號(hào)投訴處理決定認(rèn)定A酒店在投標(biāo)時(shí)提供了虛假材料，該認(rèn)定事實(shí)正確。

在法律適用方面，法院認(rèn)為，從政府采購(gòu)法第七十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的文義來說，應(yīng)包含兩層意思：一是供應(yīng)商客觀上有提供虛假材料的行為，二是主觀上提供材料存在謀取中標(biāo)、成交的動(dòng)機(jī)。在本案中，根據(jù)查明的事實(shí)，A酒店作為參與投標(biāo)項(xiàng)目的供應(yīng)商，未按照法律、法規(guī)及案涉項(xiàng)目的要求提交真實(shí)的材料，其提交內(nèi)容不實(shí)證明的目的在主觀上就是為了增大中標(biāo)的可能性，以謀取不正當(dāng)利益。因此001號(hào)投訴處理決定認(rèn)定A酒店“提供了由某縣市場(chǎng)監(jiān)管局出具的不實(shí)證明材料，以謀取中標(biāo)”認(rèn)定事實(shí)清楚，并基于A酒店在投標(biāo)過程中提供了內(nèi)容虛假的材料，作出A酒店中標(biāo)無效的處理決定，適用法律并無不當(dāng)。

本案為供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的行為認(rèn)定作出了更加完整的解釋，對(duì)于質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理、監(jiān)督檢查等行為具有一定的借鑒意義?！肮?yīng)商提供虛假材料”不僅局限于捏造、偽造和變?cè)斓葻o中生有的行為，而且也包含了供應(yīng)商違反政府采購(gòu)誠(chéng)實(shí)信用原則、隱瞞事實(shí)、承諾或聲明虛假內(nèi)容，甚至在提供的證明材料中包含虛假內(nèi)容等情況。相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合供應(yīng)商提供虛假材料的客觀行為和提供虛假材料存在謀取中標(biāo)、成交的主觀動(dòng)機(jī)兩個(gè)方面，來判斷供應(yīng)商是否構(gòu)成提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交。

在本案中，供應(yīng)商在投標(biāo)文件中提供由行政機(jī)關(guān)出具的證明文件，行政機(jī)關(guān)出具的證明文件雖然具有較高的證明力，但當(dāng)有證據(jù)推翻該證明文件內(nèi)容的真實(shí)性時(shí)，該證明文件自然喪失相應(yīng)的證明效力。供應(yīng)商明知該證明文件內(nèi)容包含虛假內(nèi)容，仍然以謀求中標(biāo)為目的，在投標(biāo)文件中提供虛假的證明文件，結(jié)合客觀行為和主觀動(dòng)機(jī)兩方面，可以判斷該行為確屬政府采購(gòu)法第七十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“提供虛假材料謀取中標(biāo)”，供應(yīng)商理應(yīng)就該違法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（作者單位：北京盈科（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所）

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