強(qiáng)化政府采購合同管理

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

強(qiáng)化政府采購合同管理

■ 姜愛華 張唯嘉

合同管理是政府采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在當(dāng)前我國政府采購越來越重視從需求到履約驗(yàn)收全鏈條管理的背景下，合同管理尤為重要，其對提高政府采購效率、降低政府采購活動風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)政府采購物有所值目標(biāo)有著重要意義。通過實(shí)際調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)，部分采購人在政府采購合同管理方面仍存在一系列問題，影響著政府采購效力的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，應(yīng)以問題為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府采購合同管理。

政府采購合同管理存在的主要問題

政府采購合同對政府采購中各主體法律關(guān)系及權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了劃分及規(guī)范，是采購人和供應(yīng)商出現(xiàn)糾紛時劃分責(zé)任的主要依據(jù)。當(dāng)前，采購人在政府采購合同管理中存在的問題主要有以下四種。

——合同流程不規(guī)范。

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）對于政府采購合同流程有著明確規(guī)定，但在實(shí)際的政府采購活動中，采購合同在簽訂、履行和驗(yàn)收環(huán)節(jié)中均存在不規(guī)范的情況。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，合同未按規(guī)定時間簽訂的情況屢有發(fā)生?！墩少彿ā返谒氖鶙l規(guī)定了采購合同的簽訂日不應(yīng)超過自中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起的30日。然而，在實(shí)際簽訂過程中，仍有較多單位簽訂的政府采購合同日期超出了法定時間限制。

在合同履行環(huán)節(jié)，存在合同簽訂前就履行合同或合同未按訂立條款履行的情況。依照《民法典》第五百零九條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。但筆者發(fā)現(xiàn)，有的政府采購合同尚未簽訂，但合同已經(jīng)開始履行，存在補(bǔ)簽合同現(xiàn)象；有的采購合同未按簽訂的合同條款履行，如實(shí)際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款期或付款金額與合同約定不符、實(shí)際到貨與合同約定采購物品種類、單價(jià)、數(shù)量不符等問題。無論是在合同簽訂前就履行合同，還是未按文本內(nèi)容履行合同，都會削弱合同約束力，偏離采購目標(biāo)。

在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，存在未嚴(yán)格按照合同規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收的情況?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第四十五條對驗(yàn)收環(huán)節(jié)作出了明確要求，即采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照政府采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書。驗(yàn)收書應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況。然而，在實(shí)際驗(yàn)收過程中，部分單位仍存在未按照合同規(guī)定逐項(xiàng)驗(yàn)收、未驗(yàn)收即支付合同款項(xiàng)或未按規(guī)定記錄驗(yàn)收結(jié)果等問題。

——合同條款設(shè)計(jì)不規(guī)范。

一是合同中存在相關(guān)條款不完善或涉嫌違規(guī)的情況，如在政府采購合同中未按規(guī)定將項(xiàng)目驗(yàn)收與合同金額支付掛鉤，或違規(guī)收取質(zhì)量保證金等。二是合同要素不全，如缺失合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等要素。三是合同條款與招標(biāo)文件設(shè)定的合同條款及中標(biāo)文件的相關(guān)內(nèi)容不一致。招標(biāo)文件承載著采購需求、采購合同條款等內(nèi)容，是供應(yīng)商編制投標(biāo)文件以及簽訂合同的基礎(chǔ)。因此，合同條款應(yīng)與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件一脈相承。合同條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容不一致，反映了招標(biāo)采購過程的不規(guī)范性和隨意性，常表現(xiàn)為簽訂合同金額與中標(biāo)采購文件金額不一致，采購項(xiàng)目合同約定的付款方式與招標(biāo)文件確定的不一致，采購人要求中標(biāo)供應(yīng)商在中標(biāo)價(jià)基礎(chǔ)上再給予優(yōu)惠，以及采購人與中標(biāo)供應(yīng)商以低于中標(biāo)價(jià)簽訂合同且在此基礎(chǔ)上又簽訂補(bǔ)充合同等。

——合同信息公開不規(guī)范。

部分政府采購項(xiàng)目并沒有根據(jù)《實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，將采購合同在財(cái)政部門指定的媒體上公告，或盡管公開了相關(guān)的合同信息，但超過了公開合同規(guī)定的2個工作日時限。合同信息公開的不規(guī)范，直接影響了政府采購合同的監(jiān)管效果，不利于政府采購誠信體系建設(shè)。

——合同內(nèi)控管理制度不健全。

部分采購人未有效建立政府采購合同內(nèi)控管理制度。例如，合同簽訂和合同履行監(jiān)控為同一人、合同簽訂人與驗(yàn)收人為同一人等，這是典型的不相容崗位未分離。在合同簽訂后，采購人信息記錄不及時或有缺失，合同臺賬管理不規(guī)范，違反了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定。

政府采購合同管理問題帶來的不良后果

對上文提及的在政府采購合同管理中存在的四個方面的問題，筆者認(rèn)為，如果不加以解決，將會產(chǎn)生一些不良后果。

一是相關(guān)政府采購法律法規(guī)的權(quán)威性減弱，不利于采購活動依法依規(guī)良性開展。二是合同流程及內(nèi)容的不規(guī)范會影響政府采購合同的法律效力，在后期出現(xiàn)糾紛時不利于保護(hù)相關(guān)方的權(quán)益。三是合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的割裂可能會導(dǎo)致出現(xiàn)游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。四是合同履行與合同文本條款不一致使得政府采購的前期效果大打折扣，浪費(fèi)了相關(guān)的人力物力資源，也容易帶來不公平現(xiàn)象，不利于政府采購領(lǐng)域營商環(huán)境的優(yōu)化，也不利于政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五是合同信息公開不規(guī)范不利于各個社會主體參與對政府采購的監(jiān)督，不利于促進(jìn)信息流動、市場競爭，從而影響政府采購效率的提升。六是合同內(nèi)控管理不健全會加大政府采購活動的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管的缺位也容易滋生腐敗。

強(qiáng)化政府采購合同內(nèi)控管理的對策建議

《深化政府采購制度改革方案》指出，深化政府采購制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，特別提到要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任。對于政府采購合同管理過程中存在的諸多問題，筆者認(rèn)為，要切實(shí)強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，著力保障政府采購合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步推動政府采購活動規(guī)范有序開展。

——增強(qiáng)采購人合同管理風(fēng)險(xiǎn)防范意識，強(qiáng)化監(jiān)管合力。

采購相關(guān)人員應(yīng)加強(qiáng)政府采購法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)合同管理風(fēng)險(xiǎn)防范意識。如有必要，應(yīng)特設(shè)部門或者安排專人負(fù)責(zé)合同管理。重點(diǎn)關(guān)注合同履行先于簽訂以及合同驗(yàn)收不規(guī)范等方面的問題，對于編入采購合同的履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及要求，應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和核驗(yàn)，并將履約驗(yàn)收書留存?zhèn)洳?。在合同簽訂前后均?yīng)進(jìn)行審查，避免相關(guān)合同要件的遺漏。此外，在合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的對應(yīng)性上也應(yīng)加大檢查力度，避免合同與招標(biāo)文件、中標(biāo)文件的割裂。對于合同與招標(biāo)及中標(biāo)文件不一致之處，要重點(diǎn)延伸檢查是否存在相關(guān)利益方的私下交易。對于在合同規(guī)范性審查或監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)任人要及時上報(bào)并進(jìn)行整改，對相關(guān)的責(zé)任人也要有問責(zé)機(jī)制，對其權(quán)力進(jìn)行約束。采購業(yè)務(wù)可能涉及采購人內(nèi)部不同部門，如需求部門、采購部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門等，不同部門都應(yīng)在自己職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助監(jiān)管政府采購合同履行，從而增強(qiáng)合同監(jiān)管合力。

——規(guī)范采購合同流程，加強(qiáng)對合同簽訂、履行、驗(yàn)收環(huán)節(jié)的程序管理。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，采購人應(yīng)加強(qiáng)誠信意識，自覺遵守法律法規(guī)，尊重市場規(guī)則。按《政府采購法》相關(guān)要求，在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，及時完成合同簽訂，避免拖延簽訂時間。采購人應(yīng)在合同簽訂前開展充分調(diào)查，做好合同簽訂準(zhǔn)備，重點(diǎn)對合同履行能力情況進(jìn)行調(diào)查，在充分掌握供應(yīng)商成本和風(fēng)險(xiǎn)后確定合同條款。對于涉及專業(yè)技術(shù)以及法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的合同，在合同文本擬定過程中，要組建涵蓋法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的合同擬定團(tuán)隊(duì)。對于關(guān)鍵技術(shù)問題，可聘請外部專家對合同內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)。在合同簽訂前，要注意合同要素是否完善。在合同簽訂后，應(yīng)及時對合同簽訂內(nèi)容及程序進(jìn)行核查。對于缺失的合同要素，如合同簽訂日期、公司法人或代表人簽字等，應(yīng)盡快予以補(bǔ)充。采購人應(yīng)將簽訂好的合同信息上傳到單位合同內(nèi)控信息系統(tǒng)或登記到合同內(nèi)控專用臺賬。

在合同履行過程中，采購人要制定合同履行風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)規(guī)定。統(tǒng)籌運(yùn)用內(nèi)控方法，細(xì)化具體內(nèi)控措施，對于供應(yīng)商偏離采購合同的情況，要及時指出并要求其整改。對在采購合同中關(guān)鍵環(huán)節(jié)和產(chǎn)品指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管、實(shí)時審查。在合同履行期限結(jié)束后，采購人應(yīng)及時對合同履行情況開展內(nèi)部評價(jià)。對于合同履行過程中出現(xiàn)的問題，要提出整改方案，形成經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

在合同驗(yàn)收環(huán)節(jié)，采購人應(yīng)細(xì)化驗(yàn)收程序，實(shí)現(xiàn)對合同履行驗(yàn)收的全流程管理。關(guān)注合同驗(yàn)收人員的組成，采購人員不得擔(dān)任驗(yàn)收人員。同時，也要在合同中明確規(guī)定驗(yàn)收結(jié)果和相關(guān)處理方法。對于特定采購合同，應(yīng)聯(lián)系專業(yè)質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)。對驗(yàn)收不合格的情況，應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行復(fù)驗(yàn)。對于已經(jīng)驗(yàn)收合格的情況，也要隨訪、跟蹤、監(jiān)督。

——細(xì)化合同文本，規(guī)范合同內(nèi)容設(shè)定。

采購人應(yīng)深入了解市場動態(tài)，對市場供需情況、行業(yè)發(fā)展情況及供應(yīng)商交付能力，展開周密的調(diào)研。在對供應(yīng)商成本和風(fēng)險(xiǎn)充分掌握后，擬定合同文本，并嚴(yán)格按照《民法典》和《政府采購法》的要求設(shè)定合同文本。采購人應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)化政府采購合同文本，在設(shè)置合同條款時，明確標(biāo)注采購中的關(guān)鍵要素和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格根據(jù)招標(biāo)文件、中標(biāo)文件中的內(nèi)容設(shè)定合同內(nèi)容，確保合同文本與招標(biāo)文件需求、中標(biāo)文件相關(guān)內(nèi)容的一致性。此外，采購人還應(yīng)在單位內(nèi)部建立合同文本審核機(jī)制。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應(yīng)由相關(guān)負(fù)責(zé)人對合同內(nèi)容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進(jìn)行核查。對于合同文本及合同內(nèi)容出現(xiàn)的紕漏，要及時進(jìn)行修改。

——增強(qiáng)政府采購合同信息公開的規(guī)范性。

嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)對合同公開的規(guī)定，加大對未公開采購合同或逾期公開信息單位的處罰力度。除按照《實(shí)施條例》規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分外，可對直接負(fù)責(zé)的主管人員的直系領(lǐng)導(dǎo)也給予相應(yīng)的警告。通過自下至上的連帶追責(zé)機(jī)制，促進(jìn)政府采購合同的信息公開。

——完善內(nèi)控管理制度建設(shè)。

采購人應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化內(nèi)部采購管理制度，規(guī)范內(nèi)部管理工作流程。一是著力健全和完善內(nèi)控機(jī)制，注重政府采購內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，為合同流程和內(nèi)容的規(guī)范性提供制度保障。建立切實(shí)有效的內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，形成政府采購合同管理閉環(huán)。二是合理設(shè)置工作崗位，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位分離。要將合同的相關(guān)條款進(jìn)行分解，并落實(shí)到個人。明確工作職責(zé)劃分，達(dá)成事權(quán)與財(cái)權(quán)相互分離，從而使合同管理各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督制約。三是完善內(nèi)部監(jiān)督流程。采購人應(yīng)積極發(fā)揮單位內(nèi)部控制職能部門職責(zé)，明確履行監(jiān)管責(zé)任的主體。對采購人內(nèi)部進(jìn)行責(zé)任區(qū)分，形成多層次監(jiān)管主體，避免出現(xiàn)責(zé)任劃分不清、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管責(zé)任缺失等情況。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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