供應(yīng)商騙取政府采購(gòu)資金應(yīng)如何賠償

【域外法眼】

供應(yīng)商騙取政府采購(gòu)資金應(yīng)如何賠償

——美國(guó)“三倍賠償”判例對(duì)我國(guó)的啟示

■ 焦洪寶

近年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管體系日益健全，但一些不法供應(yīng)商仍利字當(dāng)頭，頂風(fēng)作案，通過(guò)以次充好提供不合格產(chǎn)品、虛構(gòu)工程量等方式欺騙采購(gòu)人，套取采購(gòu)資金。對(duì)于這些不法行為，僅僅要求如實(shí)賠償可能不足以形成震懾，應(yīng)結(jié)合行政處罰乃至追究合同詐騙刑事責(zé)任的方式進(jìn)行打擊。

在美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)制度下，相關(guān)法規(guī)要求欺詐供應(yīng)商賠償政府三倍的實(shí)際損失，在對(duì)不法供應(yīng)商予以嚴(yán)厲懲治的同時(shí)，充分保障采購(gòu)人的經(jīng)濟(jì)利益。“三倍賠償”具體如何計(jì)算和適用？在美國(guó)《防制不實(shí)請(qǐng)求法》（又譯為《虛假索賠法》）作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，美國(guó)法院圍繞“三倍賠償”的具體適用，形成了諸多判例。

美國(guó)訴伯恩斯坦案確立“三倍賠償”計(jì)算規(guī)則

美國(guó)1863年通過(guò)的《防制不實(shí)請(qǐng)求法》規(guī)定，政府可向提出不實(shí)請(qǐng)求的供應(yīng)商處以2000美元的罰款，外加相當(dāng)于其因不實(shí)請(qǐng)求而遭受經(jīng)濟(jì)損失的兩倍賠償。美國(guó)訴伯恩斯坦案涉及2000美元的罰款金額應(yīng)該如何適用以及三倍賠償金額如何計(jì)算的問(wèn)題。

本案源于1962年政府與莫德?tīng)柟竞炇鸬囊环轃o(wú)線電套件采購(gòu)合同，合同總額為210萬(wàn)美元，每個(gè)套件都包含特定規(guī)格的電子管。莫德?tīng)柟疽?2美元的單價(jià)向第三方聯(lián)合公司采購(gòu)了這些電子管。最終發(fā)現(xiàn)，莫德?tīng)柟窘o政府提供的無(wú)線電套裝中有397根電子管存在質(zhì)量問(wèn)題。這些不合格的電子管是由聯(lián)合公司分3次（開(kāi)具了發(fā)票）向莫德?tīng)柟狙b運(yùn)發(fā)送，而供應(yīng)商莫德?tīng)柟鞠蛘l(fā)送了35張發(fā)票以要求政府付款，每張發(fā)票所對(duì)應(yīng)的無(wú)線電套裝貨物都含有存在質(zhì)量問(wèn)題的電子管。

采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)這一欺詐問(wèn)題后，與莫德?tīng)柟竞徒?，供?yīng)商以每根電子管40.72美元的價(jià)格向政府支付了賠償，共計(jì)16165.84美元。隨后，政府起訴了聯(lián)合公司及其負(fù)責(zé)人，請(qǐng)求判令聯(lián)合公司承擔(dān)每張發(fā)票2000美元（共有35張發(fā)票）的賠償責(zé)任，并外加相當(dāng)于其因產(chǎn)品質(zhì)量瑕疵遭受經(jīng)濟(jì)損失的兩倍賠償。另外要求，397根電子管按照單價(jià)40.82美元計(jì)算賠償金額，共計(jì)16205.54美元，同時(shí)，在前期已賠償?shù)幕A(chǔ)上再賠付政府兩倍的經(jīng)濟(jì)損失。

地方法院初審支持了原告政府方提出的關(guān)于35張發(fā)票的賠償請(qǐng)求，但裁定在政府的賠償金翻倍之前，必須減去莫德?tīng)柟驹诤徒庵幸严蛘Ц兜慕痤~，即，每根電子管的重置成本40.82美元先減去莫德?tīng)柟疽阎Ц兜?0.72美元，差額為0.1美元，再按照397根電子管計(jì)算出雙倍賠償金，即79.40美元。

該案經(jīng)二審維持原判后，政府仍不服判決上訴到最高法院。政府主張，一審、二審法院都是錯(cuò)誤的，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，其損失應(yīng)將其原始損失金額乘以2，然后從加倍的金額中扣除已賠償付款來(lái)計(jì)算。在扣除任何賠償金之前，政府的賠償金應(yīng)先加倍，這種計(jì)算方法才符合立法初衷。

美國(guó)最高法院認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于《防制不實(shí)請(qǐng)求法》應(yīng)如何正確適用。一方面，對(duì)于莫德?tīng)柟鞠蛘峤坏?5張發(fā)票，應(yīng)按照每張發(fā)票2000美元的罰款金額進(jìn)行懲處。聯(lián)合公司向莫德?tīng)柟咎峁┑?批、存在質(zhì)量瑕疵的電子管，導(dǎo)致莫德?tīng)柟鞠蛘峤涣瞬缓细癞a(chǎn)品，該3批貨物（共3張發(fā)票，每張發(fā)票按照2000美元進(jìn)行賠償）由聯(lián)合公司自行承擔(dān)。另一方面，最高法院同意政府的上訴意見(jiàn)，認(rèn)為《防制不實(shí)請(qǐng)求法》規(guī)定，在實(shí)際損失之外另行支付雙倍賠償，在計(jì)算雙倍損害賠償時(shí)，應(yīng)先將政府的實(shí)際損害賠償加倍計(jì)算，然后再減去之前已收到的賠償金。這種計(jì)算方法可以完全補(bǔ)償政府因被欺詐而遭受的損失，并且這種計(jì)算方法鎖定了欺詐者的責(zé)任。

如果按照一審、二審法院的裁決，供應(yīng)商可以通過(guò)在案件判決之前的任何時(shí)間給付損害賠償金來(lái)避免執(zhí)行雙倍損害賠償?shù)囊?guī)定，這將使雙倍賠償?shù)囊?guī)定變得毫無(wú)意義。1976年，最高法院作出判決，要求下級(jí)法院重審并改判本案。伯恩斯坦案所確定的“三倍賠償”的計(jì)算規(guī)則很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)著美國(guó)政府采購(gòu)案件的審理。

美國(guó)訴安科公司案件改變了“三倍賠償”計(jì)算規(guī)則

在2013年安科抵押貸款公司案件中，美國(guó)聯(lián)邦法院對(duì)政府指控供應(yīng)商欺詐并要求“三倍賠償”的問(wèn)題給出了新的判決意見(jiàn)，這一判例所確定的計(jì)算規(guī)則在一定程度上對(duì)伯恩斯坦案所確立的“三倍賠償”計(jì)算規(guī)則進(jìn)行了修改。

本案被告安科公司自1992年開(kāi)始從事抵押貸款經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，以幫助客戶獲得住房抵押貸款。這些抵押貸款經(jīng)審批由聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部下屬的聯(lián)邦住房管理局提供貸款擔(dān)保，還有一些貸款由聯(lián)邦住房管理局直接背書(shū)。安科公司很快發(fā)展成為自營(yíng)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行，在提交審查獲得住房和城市發(fā)展部、聯(lián)邦住房管理局的貸款擔(dān)保后發(fā)放貸款。安科公司收入的主要來(lái)源是其在發(fā)放貸款時(shí)賺取的手續(xù)費(fèi)、發(fā)起費(fèi)和貸款利差，以及歸集抵押貸款打包出售給聯(lián)邦住房管理局或其他二級(jí)市場(chǎng)貸款機(jī)構(gòu)的差價(jià)收益。

2010年，政府根據(jù)《防制不實(shí)請(qǐng)求法》起訴了安科公司及其前總裁，指控安科公司在提供住房抵押貸款擔(dān)保申請(qǐng)審批材料時(shí)提供虛假信息。這些貸款獲批并由政府提供擔(dān)保的重要條件是貸款人要支付購(gòu)房的首付款，按照聯(lián)邦住房管理局的規(guī)定，不允許房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、建筑商或賣(mài)家等參與房屋銷(xiāo)售并向買(mǎi)家提供首付款。然而，經(jīng)安科公司辦理貸款擔(dān)保審批的很多購(gòu)房者違反了這一規(guī)定，且安科公司在明明知道這一規(guī)定的前提下參與其中。

根據(jù)法院查明的事實(shí)，安科公司有一名辦理貸款的員工布薩諾因自己購(gòu)房結(jié)識(shí)了名為納爾遜的房屋建筑商，該建筑商一開(kāi)始只開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售新房，在得知布薩諾到安科工作后便經(jīng)常給他介紹新房的潛在買(mǎi)家。后來(lái)，納爾遜開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)和轉(zhuǎn)售那些停供按揭的二手房，并將這些房屋的潛在買(mǎi)家推薦給安科公司。

1996年，在出售一個(gè)名為肯德伍德湖開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的二手房屋時(shí)，納爾遜向布薩諾詳細(xì)詢問(wèn)，那些缺乏足夠資金支付聯(lián)邦住房管理局貸款的購(gòu)房者有什么辦法可以買(mǎi)房，布薩諾介紹了聯(lián)邦住房管理局的三項(xiàng)規(guī)則，其中包括允許買(mǎi)房人從親戚那里獲得贈(zèng)予款項(xiàng)。此后，在1996年至1999年期間，肯德伍德湖開(kāi)發(fā)項(xiàng)目房屋的買(mǎi)家多次聯(lián)系安科公司并獲得融資，這些買(mǎi)家還告訴布薩諾他們是從納爾遜那里獲得了首付款。此外，納爾遜和他的員工經(jīng)常打電話給安科公司，詢問(wèn)聯(lián)邦住房管理局規(guī)定的3%首付款所需的確切金額，這也表明納爾遜正在為買(mǎi)家提供首付款資金。納爾遜的做法顯然違反了“不允許房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、建筑商或賣(mài)家等參與房屋銷(xiāo)售，并向買(mǎi)家提供首付款”的規(guī)定。

在明知是由房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司向購(gòu)房者提供首付款的情況下，通過(guò)安科公司上報(bào)的貸款文件中都附有一封聲稱(chēng)首付款來(lái)自購(gòu)房者親屬的聲明，安科公司知道這些材料是虛假的。比如，據(jù)一對(duì)夫婦提交的所得稅申報(bào)表顯示，他們的凈收入不足以獲得貸款審批，在這種情況下，安科公司又接受了這對(duì)夫婦修改過(guò)的納稅申報(bào)表并幫助他們獲得了貸款。在案件審理過(guò)程中，納爾遜承認(rèn)其曾幫助20多名購(gòu)房者編造虛假的首付款來(lái)源聲明材料，并明確指認(rèn)至少有13處房產(chǎn)是基于這些虛假材料獲得了貸款審批。最終，有一半的購(gòu)房者違約還不上貸款，使聯(lián)邦住房管理局履行了貸款擔(dān)保責(zé)任并遭受了損失。

根據(jù)當(dāng)時(shí)的《防制不實(shí)請(qǐng)求法》，任何違反該法案的人，每次不實(shí)請(qǐng)求將被處以5500美元至1.1萬(wàn)美元的民事罰款，加上政府因違法者而遭受的三倍經(jīng)濟(jì)損失。在本案中，地區(qū)法院認(rèn)定安科公司對(duì)11項(xiàng)不實(shí)請(qǐng)求負(fù)有責(zé)任，以每項(xiàng)不實(shí)請(qǐng)求5500美元計(jì)算處罰金額。另外，政府舉證了這11處房產(chǎn)給政府貸款所造成的損失總額為1082412.15美元，政府的三倍損失為3247237.45美元。另外，政府后來(lái)在其中的8處房產(chǎn)中，通過(guò)處置抵押物收回了541220美元，在損失賠償中予以扣除，認(rèn)定安科公司損害賠償總額為2706017.45美元，加上民事罰款，總額為2766517.45美元。另外，安科公司的布薩諾在本案審理時(shí)已經(jīng)過(guò)世，安科公司的前總裁曼森被認(rèn)定對(duì)3處房產(chǎn)中的虛假申報(bào)貸款材料負(fù)有個(gè)人責(zé)任，也被處相關(guān)損失的三倍賠償及民事罰款。

本案被上訴至聯(lián)邦第七巡回法院后，法院駁回了一審中原告的主張，認(rèn)為《防制不實(shí)請(qǐng)求法》規(guī)定的損害賠償應(yīng)根據(jù)凈損失額乘以3的方法計(jì)算。第七巡回法院認(rèn)為，一審法院選擇的將總損失額乘以3的方法沒(méi)有法律依據(jù)，而是對(duì)美國(guó)訴伯恩斯坦案的曲解。這意味著在安科公司案中，政府的損失額就是政府為擔(dān)保支付的金額減去抵押品的價(jià)值。按照第七巡回法院在2013年對(duì)本案的改判判決，安科公司應(yīng)承擔(dān)損失總額1082412.15美元減去政府已經(jīng)收回的損失金額541220美元，然后再乘以3進(jìn)行計(jì)算賠償金額。按照這種算法，安科公司的賠償金額僅為1623576.45美元。對(duì)此判決，政府未再上訴。

這種“凈三倍”的計(jì)算規(guī)則，也得到了其他多個(gè)巡回法院的認(rèn)可，有法院甚至在判決中指出，《防制不實(shí)請(qǐng)求法》損害賠償條款的目的是保障政府和供應(yīng)商雙方的利益，從而駁回了政府廣泛損害賠償理論，裁定損害賠償?shù)倪m當(dāng)衡量標(biāo)準(zhǔn)是政府實(shí)際支付的金額減去政府收到或使用的商品或服務(wù)價(jià)值。

“三倍賠償”規(guī)則對(duì)我國(guó)懲處弄虛作假供應(yīng)商的啟示

在我國(guó)，被大家所熟知的是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的“退一賠三”制度。《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）第五十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍?！边@里賠償?shù)氖窍M(fèi)金額，并非實(shí)際損失。另外，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金?！边@里的三倍賠償是實(shí)際損失的三倍，但由于實(shí)際損失通常不會(huì)發(fā)生，故食品消費(fèi)者一般是選擇要求賠償食品價(jià)格的十倍金額。

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，雖然政府是市場(chǎng)上的消費(fèi)者，但對(duì)于政府采購(gòu)是否適用消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律制度的問(wèn)題，尚沒(méi)有明確規(guī)定。政府采購(gòu)是不以轉(zhuǎn)售為目的的自用，在購(gòu)買(mǎi)空調(diào)、汽車(chē)等通用產(chǎn)品時(shí)，因供應(yīng)商欺詐經(jīng)營(yíng)而遇到產(chǎn)品責(zé)任的問(wèn)題，也不排除采購(gòu)人作為消費(fèi)者享有“退一賠三”的可能。但通常而言，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是將消費(fèi)者作為弱勢(shì)群體加以保護(hù)，更多適用于個(gè)人。如果采購(gòu)人希望獲得更多的保護(hù)，可以在采購(gòu)文件中對(duì)弄虛作假的供應(yīng)商約定嚴(yán)厲的懲罰性賠償措施。

美國(guó)《防制不實(shí)請(qǐng)求法》的實(shí)踐表明，在有成文法的情況下，采購(gòu)人遇到實(shí)際糾紛仍面臨法律適用爭(zhēng)議，且法律本身也會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展而發(fā)生變化。目前《防制不實(shí)請(qǐng)求法》對(duì)于民事罰款金額的規(guī)定，已經(jīng)再次修訂，對(duì)于2015年11月2日或之后發(fā)生的每一次不實(shí)請(qǐng)求違法行為，供應(yīng)商需在不低于10957美元、不超過(guò)21916美元的區(qū)間進(jìn)行處罰，另外再賠償政府損失的三倍金額。實(shí)踐表明，法律條文不可能涵蓋所有實(shí)務(wù)操作。

當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域正在積極開(kāi)展全過(guò)程績(jī)效管理的制度改革，特別是在政府采購(gòu)履約驗(yàn)收的監(jiān)管方面。為提高政府資金使用績(jī)效，要嚴(yán)格對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商的履約行為進(jìn)行審核把關(guān)。對(duì)于一些計(jì)量定價(jià)的工程項(xiàng)目，采購(gòu)人因擔(dān)心供應(yīng)商虛報(bào)工程量而不得不委托造價(jià)審核或?qū)徲?jì)，然后再進(jìn)行結(jié)算，雙方因此陷入僵局而遲遲不能結(jié)算的情況時(shí)有發(fā)生，這種扯皮的情況已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)項(xiàng)目推進(jìn)的效率。

在美國(guó)政府采購(gòu)中，對(duì)供應(yīng)商騙取資金一律處以三倍賠償?shù)姆蓪?shí)踐，為我國(guó)嚴(yán)厲懲處供應(yīng)商騙取采購(gòu)資金的行為提供了借鑒。一旦有證據(jù)表明供應(yīng)商有不實(shí)請(qǐng)求，就可對(duì)供應(yīng)商加倍處以損害賠償，以達(dá)到震懾的目的。在我國(guó)政府采購(gòu)法尚未對(duì)此作出明確規(guī)定的情況下，采購(gòu)人和供應(yīng)商也可以此為鑒，充分認(rèn)識(shí)到誠(chéng)信履行政府采購(gòu)合同的重要性，為政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康運(yùn)行貢獻(xiàn)力量。

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