借鑒CPTPP原產(chǎn)地規(guī)則制定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標準

【群策群力共解國貨采購之題】

借鑒CPTPP原產(chǎn)地規(guī)則制定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標準

■ 徐致遠 姚事汐

前不久，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見》（以下簡稱《意見》），其中提出要“保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購活動。盡快出臺相關(guān)政策措施，進一步明確‘中國境內(nèi)生產(chǎn)’的具體標準”。

事實上，財政部在去年第二版《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）中就有對“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準的相關(guān)規(guī)定，其中第二十三條提出“中國境內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品達到規(guī)定的附加值比例等條件的，應當在政府采購活動中享受評審優(yōu)惠”。

筆者認為，明確“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準，是有效發(fā)揮政府采購政策功能、吸引外商投資以及支持外商投資企業(yè)有序參與我國政府采購活動的重要舉措。作為高標準自由貿(mào)易協(xié)定之一，《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）代表了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主流發(fā)展方向，其中的原產(chǎn)地規(guī)則具有較高的靈活性和可操作性，可以為我國制定政府采購領(lǐng)域“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準提供有益借鑒。

寬松的原產(chǎn)地規(guī)則有助于區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和生產(chǎn)創(chuàng)造活動的開展

近年來，雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定（Free Trade Agreement，以下簡稱FTA）快速興起并在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。原產(chǎn)地規(guī)則是指為確定貨物原產(chǎn)地而制定的、由FTA各締約方普遍接受的規(guī)則，是所有FTA不可或缺的重要組成部分。作為貨物的“法定國籍”，原產(chǎn)地具有唯一性。即使貨物經(jīng)歷了全球價值鏈的諸多環(huán)節(jié)，原產(chǎn)地也只能是一個國家（地區(qū)）。原產(chǎn)地規(guī)則有助于正確實施最惠國待遇和政府采購政策等；同時，國別貿(mào)易統(tǒng)計、關(guān)稅征收、進口配額、“兩反一?！钡阮I(lǐng)域的具體操作也都以其為基本依據(jù)。

CPTPP是目前覆蓋范圍最廣、開放程度最高的FTA之一，影響力巨大。CPTPP的原產(chǎn)地規(guī)則保持了現(xiàn)有大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的高標準范式，并在此基礎(chǔ)上進一步細化了區(qū)域價值成分標準的計算方法，對累積規(guī)則作出了創(chuàng)新。

CPTPP第三章為“原產(chǎn)地規(guī)則和原產(chǎn)地程序”。其中，第3.2條采取形式上的“三分法”來界定原產(chǎn)貨物：一是在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)完全獲得或生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物，如在締約方相關(guān)領(lǐng)土內(nèi)種植、培育、收獲、采摘或收集的植物或植物產(chǎn)品等；二是完全在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)，僅使用原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物；三是完全在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)使用非原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物，需要根據(jù)其區(qū)域價值成分（Regional Value Content，以下簡稱RVC）判斷是否屬于原產(chǎn)貨物。

關(guān)于RVC的計算，CPTPP第三章第3.5條提供了四種方法：一是價格法，主要根據(jù)特定非原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=（貨物價格-特定非原產(chǎn)材料價格）/貨物價格×100%；二是扣減法，主要根據(jù)非原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=（貨物價格-非原產(chǎn)材料價格）/貨物價格×100%；三是增值法，主要根據(jù)原產(chǎn)材料價格，公式為RVC=原產(chǎn)材料價格/貨物價格×100%；四是凈成本法，僅適用于汽車產(chǎn)品，公式為RVC=（凈成本-非原產(chǎn)材料價格）/凈成本×100%。

需要注意的是，CPTPP對各類貨物沒有設(shè)定一個統(tǒng)一的RVC數(shù)值作為認定原產(chǎn)貨物的標準，而是對不同的計算方法賦予了不同的RVC數(shù)值要求。以HS編碼為6702.10的商品為例，適用價格法時RVC應不低于55%，適用扣減法時RVC應不低于45%，適用增值法時RVC應不低于35%，三種計算方法滿足其一就可認定為原產(chǎn)貨物。

同時，CPTPP第3.10條規(guī)定了累積規(guī)則，以拓展原產(chǎn)貨物的范圍。所謂累積，可視為原產(chǎn)資格從上一締約方傳導至下一締約方。第3.10條第2款規(guī)定，如一個或多個締約方的原產(chǎn)貨物或材料在另一締約方領(lǐng)土內(nèi)用于生產(chǎn)另一貨物，則該貨物或材料應被視為原產(chǎn)于該另一締約方。該款屬于傳統(tǒng)累積規(guī)則，也稱為“不完全累積”。在傳統(tǒng)累積規(guī)則下，用以生產(chǎn)另一貨物的貨物或材料必須具備原產(chǎn)資格，才允許進行累積。例如，英國和澳大利亞都是CPTPP締約方，若英國從澳大利亞進口原產(chǎn)于澳大利亞的牛奶用于生產(chǎn)奶粉，則牛奶視為原產(chǎn)于英國。

第3.10條第3款對累積規(guī)則作出了創(chuàng)造性規(guī)定，即在一個或多個締約方領(lǐng)土內(nèi)由一個或多個生產(chǎn)商使用非原產(chǎn)材料所從事的生產(chǎn)活動可計入該貨物的原產(chǎn)成分，無論該生產(chǎn)活動是否足以賦予該材料本身原產(chǎn)地位。換言之，即使生產(chǎn)材料不具備原產(chǎn)貨物資格，仍然允許其生產(chǎn)活動進行累積。這種累積規(guī)則更為寬松自由，屬于“完全累積”。例如，阿根廷不是CPTPP締約方，若澳大利亞從阿根廷進口原產(chǎn)于阿根廷的牛奶用于生產(chǎn)奶粉，英國再從澳大利亞進口奶粉用于生產(chǎn)餅干，則在澳大利亞發(fā)生的從牛奶到奶粉的增值部分，可以積累到英國餅干的原產(chǎn)成分計算中，牛奶的價值則不能計入。

國際社會普遍認為，原產(chǎn)地規(guī)則若過于嚴格，會產(chǎn)生較強的限制效應，從而構(gòu)成非關(guān)稅壁壘，不利于締約方之間的貿(mào)易增長。因此，從鼓勵區(qū)域貿(mào)易的角度出發(fā)，應當建立差別化、彈性化、包容性強且靈活的原產(chǎn)地規(guī)則?？傮w來看，CPTPP原產(chǎn)地規(guī)則較好地體現(xiàn)了這一要求。在區(qū)域價值成分計算方面，CPTPP提供了多元化的計算方法，且未對RVC設(shè)置統(tǒng)一標準，體現(xiàn)出其規(guī)則具有較大的彈性，對締約方具有較強的包容性，有助于幫助各締約方的貨物獲得原產(chǎn)資格。在累積規(guī)則方面，CPTPP允許對非原產(chǎn)材料的加工增值進行累積，實質(zhì)上是鼓勵協(xié)定區(qū)域內(nèi)企業(yè)在本區(qū)域從事生產(chǎn)創(chuàng)造活動，有利于推動區(qū)域整體經(jīng)濟，特別是制造業(yè)、加工業(yè)的發(fā)展。

將制定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準與落實國家產(chǎn)業(yè)政策和外商投資政策相結(jié)合

關(guān)于境內(nèi)生產(chǎn)標準，一般認為，境內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品的標準通常按照貨物價值在本地增加的附加值比例來核定，且通常要求附加值比例在50%以上。筆者認為，若按照統(tǒng)一的附加值比例確定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準，可能缺乏區(qū)分梯度和靈活性，不利于充分發(fā)揮政府采購政策的引導功能。此外，《意見》提出，要“研究創(chuàng)新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。”

有鑒于此，為推動落實國家產(chǎn)業(yè)政策、外商投資政策、鼓勵創(chuàng)新政策等，筆者建議，借鑒CPTPP原產(chǎn)地規(guī)則及理念，在制定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準時，設(shè)置有梯度區(qū)分的境內(nèi)附加值比例要求，同時對外商投資企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的技術(shù)領(lǐng)先產(chǎn)品，在確定境內(nèi)附加值比例時給予額外支持。

具體來看，一是結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》和《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，對不同類別的產(chǎn)品設(shè)置有梯度區(qū)分的境內(nèi)增加值比例要求。

作為管理投資項目和制定實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據(jù)，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》和《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，引導重點行業(yè)發(fā)展和外商投資投向。其中，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》最新版為2019年版，由鼓勵類、限制類和淘汰類三類組成，不屬于以上三類且符合國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的為允許類，不列入目錄?！豆膭钔馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)目錄》最新版為2020年版，包括全國鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄兩大部分，列入目錄的外商投資項目，可以依照法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院的規(guī)定享受稅收、用地等優(yōu)惠待遇。

筆者建議，在認定是否屬于“中國境內(nèi)生產(chǎn)”時，應當堅持寬嚴有別的原則，對于未列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》和《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的產(chǎn)品，賦予一個中性的境內(nèi)附加值比例要求；對于列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》鼓勵類和《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》的產(chǎn)品，賦予相對較低的境內(nèi)附加值比例要求；對于列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》限制類和淘汰類的產(chǎn)品，賦予相對較高的境內(nèi)附加值比例要求。

通過分類設(shè)置境內(nèi)附加值比例要求，可以使符合我國產(chǎn)業(yè)政策和外商投資政策方向的產(chǎn)品更容易獲得“中國境內(nèi)生產(chǎn)”資格，從而滿足《征求意見稿》的規(guī)定，在政府采購活動中享受評審優(yōu)惠，同時還可以反過來推動產(chǎn)業(yè)政策和外商投資政策的落實。

二是對外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)的全球領(lǐng)先產(chǎn)品，通過設(shè)置支持性系數(shù)等方式，進一步降低其境內(nèi)附加值比例要求，鼓勵其在我國境內(nèi)開展創(chuàng)新研發(fā)活動。

當前，高科技領(lǐng)域的國際競爭日益激烈，各國更加關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)，紛紛把產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全置于更加優(yōu)先的位置，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈出現(xiàn)了本土化、區(qū)域化趨勢，以CPTPP為代表的FTA也通過“完全積累”規(guī)則鼓勵協(xié)定區(qū)域內(nèi)企業(yè)在本區(qū)域從事生產(chǎn)創(chuàng)造活動。

可以說，發(fā)揮外資在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中的積極作用，是提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性、推進高水平對外開放的有力舉措。因此，筆者建議，可以通過外商投資企業(yè)申請或者我國相關(guān)政府部門主動發(fā)起的方式，由相關(guān)政府部門認定外商投資企業(yè)研發(fā)的某一產(chǎn)品是否屬于全球領(lǐng)先產(chǎn)品。如果屬于全球領(lǐng)先產(chǎn)品，則在其實際的境內(nèi)附加值比例基礎(chǔ)上，額外乘以一定的支持性系數(shù)，再判斷其是否達到“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的境內(nèi)附加值比例要求。

例如，假設(shè)某外商投資企業(yè)的產(chǎn)品在中國實際的境內(nèi)附加值比例為40%，而國家規(guī)定“中國境內(nèi)生產(chǎn)”的境內(nèi)附加值比例要求為50%。在無支持性系數(shù)的情況下，這顯然達不到“中國境內(nèi)生產(chǎn)”標準，但如果該產(chǎn)品被認定為全球領(lǐng)先產(chǎn)品（假設(shè)可給予1.5倍的支持性系數(shù)），則在計算其境內(nèi)附加值比例時，應為40%×1.5=60%，從而達到了50%的“中國境內(nèi)生產(chǎn)”比例要求，故按照《征求意見稿》的規(guī)定可以在政府采購活動中享受評審優(yōu)惠。

如此一來，這實質(zhì)上是降低了外商投資企業(yè)相關(guān)產(chǎn)品獲得“中國境內(nèi)生產(chǎn)”資格以及參與政府采購活動的門檻，有利于吸引外商到我國投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、設(shè)立研發(fā)中心、創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品等。

（作者單位分別為習近平經(jīng)濟思想研究中心、南京大學）

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