四川省開展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的SWOT分析及對(duì)策建議

【一線思考】

四川省開展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的SWOT分析及對(duì)策建議

■ 王召倫

開展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱集采機(jī)構(gòu)）競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，是深化政府采購(gòu)制度改革的重要舉措。本文試圖采用SWOT分析法，對(duì)四川省開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì)（Weakness）、機(jī)遇（Opportunity）和威脅（Threats）進(jìn)行全面分析，以期對(duì)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作提供有益的對(duì)策建議。

對(duì)四川省開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的SWOT分析

優(yōu)勢(shì)（Strength）■■■

一是全省已實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”，為集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2020年統(tǒng)一了全省的政府集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)正在對(duì)2024年版集采目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開征求意見。2022年統(tǒng)一了交易平臺(tái)，即由省財(cái)政廳牽頭搭建了四川省政府采購(gòu)一體化平臺(tái)，覆蓋省、市、縣三級(jí)，集政府采購(gòu)交易、監(jiān)管和服務(wù)于一體，實(shí)現(xiàn)了全省政府采購(gòu)全流程電子化“一網(wǎng)交易”。2022年統(tǒng)一了服務(wù)規(guī)范，即由省政府政務(wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心組織全省各級(jí)政府采購(gòu)中心研究制定了《四川省政府采購(gòu)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。因此，筆者認(rèn)為，無論從技術(shù)層面還是操作層面，四川省政府采購(gòu)工作已基本形成了“車同軌”“書同文”的良好局面，客觀上為各集采機(jī)構(gòu)開展跨區(qū)域、跨層級(jí)代理采購(gòu)業(yè)務(wù)提供了有利條件。

二是省內(nèi)已有部分地區(qū)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)做法。例如，成都、眉山等地先后開啟了市域范圍內(nèi)及市域間集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革探索模式，激發(fā)了集采機(jī)構(gòu)的生機(jī)與活力，提高了集中采購(gòu)效益與效能。眉山現(xiàn)已將集采聯(lián)動(dòng)機(jī)制列為常態(tài)業(yè)務(wù)，在一定程度上提升了本地區(qū)集采機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)水平和內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)范。這為全省集采機(jī)構(gòu)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化區(qū)域合作意識(shí)、拓展業(yè)務(wù)范圍發(fā)揮了良好的示范效應(yīng)，也為在全省范圍內(nèi)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作提供了有益參考。

劣勢(shì)（Weakness）■■■

一是集采機(jī)構(gòu)區(qū)域發(fā)展不平衡。各市州集采機(jī)構(gòu)建設(shè)服務(wù)水平差異較大，尤其是部分邊遠(yuǎn)山區(qū)、民族地區(qū)部分集采機(jī)構(gòu)的軟硬件建設(shè)落后，有的還達(dá)不到相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)實(shí)施條件。但筆者發(fā)現(xiàn)，目前這些地區(qū)的集采機(jī)構(gòu)正在有序開展升級(jí)改造工作，相信不久后無論是軟硬件建設(shè)還是服務(wù)水平都會(huì)有很大的提升和改善。

二是采購(gòu)人求穩(wěn)怕變積極性不高。筆者所在地區(qū)也曾試圖開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，但當(dāng)問及采購(gòu)人是否愿意將本單位采購(gòu)項(xiàng)目通過跨區(qū)域、跨層級(jí)委托給其他縣市區(qū)集采機(jī)構(gòu)代理時(shí)，大部分采購(gòu)人表示不愿意第一個(gè)“吃螃蟹”，表現(xiàn)出“從舊不從新”的傾向；也有部分采購(gòu)人表示可以考慮委托給上一級(jí)集采機(jī)構(gòu)，但不愿意委托給同級(jí)次的其他集采機(jī)構(gòu)，認(rèn)為更高一級(jí)的集采機(jī)構(gòu)服務(wù)水平應(yīng)該會(huì)更好一些，表現(xiàn)出“從上不從下”的傾向；還有部分采購(gòu)人表示缺乏跨區(qū)域、跨層級(jí)委托采購(gòu)的法律依據(jù)和擇優(yōu)選擇優(yōu)秀集采機(jī)構(gòu)的事實(shí)依據(jù)，表現(xiàn)出“無依無據(jù)無法選”的傾向。此外，采購(gòu)人普遍認(rèn)為跨區(qū)域、跨層級(jí)委托采購(gòu)會(huì)增加他們的時(shí)間成本和管理成本，同時(shí)還擔(dān)心這會(huì)對(duì)項(xiàng)目后期的審計(jì)、巡察等工作帶來諸多麻煩，徒增許多不確定風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，無論是哪種情況，都折射出采購(gòu)人求穩(wěn)怕變的心態(tài)，對(duì)跨區(qū)域、跨層級(jí)委托采購(gòu)缺乏積極性和主動(dòng)性。

機(jī)遇（Opportunity）■■■

一是國(guó)家重大戰(zhàn)略部署和區(qū)域協(xié)作發(fā)展，為開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)提供了良好的外部環(huán)境。2018年，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《深改方案》）提出了集采機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型命題，這無疑為開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)提供了“尚方寶劍”。2022年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》提出，要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法；促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。這無疑為開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)提供了改革的源動(dòng)力。此外，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略、“四化同步、城鄉(xiāng)融合、五區(qū)共興”戰(zhàn)略部署的提出和推進(jìn)，無不為開展集采機(jī)構(gòu)區(qū)域化競(jìng)爭(zhēng)提供了可靠基礎(chǔ)。

二是其他省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可作參考與借鑒。目前，已有廣東、上海、浙江、山東、吉林等地積極開展了集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)并取得了一定成效。筆者認(rèn)為，可以將這些省市試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及成果提煉成四川省集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的初步設(shè)計(jì)方案，并結(jié)合四川省實(shí)際情況，制定相關(guān)改革措施，謀劃部署試點(diǎn)相關(guān)工作，相信站在“巨人的肩上”推動(dòng)此項(xiàng)工作，將會(huì)取得更好的試點(diǎn)成效。

威脅（Threats）■■■

一是制度挑戰(zhàn)。這是目前我國(guó)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)面臨的普遍問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)尚未正式確認(rèn)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的做法，即使包括《深改方案》在內(nèi)的高階文件，也更多是倡導(dǎo)性、概念性、框架性的政策規(guī)定，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、整體布局，以及系統(tǒng)性的集采機(jī)構(gòu)整合與改革方案。即便是財(cái)政部于2015年印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案有關(guān)問題的通知》中，也只是提到可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將集采項(xiàng)目擇優(yōu)選擇委托給上級(jí)或其他地區(qū)集采機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，但并未就如何解決集采機(jī)構(gòu)代理本行政區(qū)域外的費(fèi)用分擔(dān)等問題提出具體實(shí)施路徑或解決方案，后續(xù)也沒有相應(yīng)的配套政策出臺(tái)?？梢哉f，政策上的不成熟制約了集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的推進(jìn)。

二是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一方面，四川省絕大多數(shù)集采機(jī)構(gòu)已與本行政區(qū)域內(nèi)交易中心合并，通常按“一套人馬兩塊牌子”設(shè)定并開展政府采購(gòu)及公共資源交易工作，集采機(jī)構(gòu)很難以獨(dú)立法人身份自由開展政府采購(gòu)工作，這為集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)帶來了一定困擾。另一方面，集采機(jī)構(gòu)屬于政府設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，其經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎?cái)政全額保障，人員工資按照事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)制執(zhí)行。這意味著集采機(jī)構(gòu)就是“鐵飯碗”“死工資”，代理所有政府采購(gòu)項(xiàng)目（含分散采購(gòu)項(xiàng)目）均不收取代理費(fèi)用。在現(xiàn)行制度背景下也沒有建立業(yè)績(jī)與績(jī)效掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，存在“干多干少待遇一個(gè)樣”“干得越多錯(cuò)得越多、受質(zhì)疑投訴舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)越大”等情況，很難調(diào)動(dòng)工作人員的積極性和主動(dòng)性，集采機(jī)構(gòu)往往不愿主動(dòng)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)。

對(duì)全省開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的對(duì)策建議

高度重視抓部署，穩(wěn)妥推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作■■■

筆者在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、四川政府采購(gòu)網(wǎng)上查詢得知，截至2023年9月底，四川省采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)3913家，位居全國(guó)第二；2022年，全省開展政府采購(gòu)項(xiàng)目逾8萬個(gè)，合同總額達(dá)1498.85億元。由此可見，四川省政府采購(gòu)市場(chǎng)前景廣闊，競(jìng)爭(zhēng)十分激烈。因此，四川省更應(yīng)主動(dòng)參與集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，積極探索建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)約束機(jī)制，為加快推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革及相關(guān)法律法規(guī)的修訂建言獻(xiàn)策。筆者認(rèn)為，一方面，有關(guān)部門應(yīng)積極向上爭(zhēng)取試點(diǎn)政策支持，給予開展試點(diǎn)相關(guān)工作政策權(quán)力及容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為試點(diǎn)工作的開展保駕護(hù)航；另一方面，有關(guān)部門應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，借鑒其他省市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，制定四川省試點(diǎn)工作實(shí)施方案，并做好全省的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)調(diào)度等相關(guān)工作，全面穩(wěn)妥推動(dòng)試點(diǎn)工作有序開展。

把握競(jìng)爭(zhēng)初衷，促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)型■■■

推行集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于改變集采機(jī)構(gòu)完全按照行政隸屬關(guān)系接受集中采購(gòu)項(xiàng)目委托的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人自主擇優(yōu)選擇集采機(jī)構(gòu)組織開展采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部管理，提升服務(wù)質(zhì)量，提高工作水平和效率，更好地發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)示范作用，有效地帶動(dòng)四川省政府采購(gòu)工作高質(zhì)量發(fā)展。因此，開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)不是為了試點(diǎn)而試點(diǎn)，也不是為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)，而是要通過競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)這項(xiàng)工作，解決部分邊遠(yuǎn)山區(qū)、民族地區(qū)等部分集采機(jī)構(gòu)軟硬件弱化問題；探索集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)制度機(jī)制，為相關(guān)法律法規(guī)的修訂提供可參考的依據(jù)；切實(shí)促進(jìn)集采機(jī)構(gòu)提升專業(yè)化服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)高效采購(gòu)的目標(biāo)，確保政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、優(yōu)價(jià)、優(yōu)效的目標(biāo)，達(dá)到供采雙贏的目的。

加大宣傳力度，營(yíng)造氛圍深入推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)■■■

加大宣傳力度，破解采購(gòu)參與方對(duì)跨區(qū)域、跨層級(jí)委托采購(gòu)不知曉、不積極、不愿意、無依據(jù)等難題。一方面，加大政策宣傳力度。通過各種宣傳途徑，積極向采購(gòu)人、相關(guān)監(jiān)督部門、社會(huì)公眾等宣傳建立集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的背景、目標(biāo)、意義及舉措，爭(zhēng)取各界對(duì)開展集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)的理解與支持，打消采購(gòu)參與方的顧慮，營(yíng)造良好的輿論氛圍。另一方面，加大競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果宣傳力度。將競(jìng)爭(zhēng)考核結(jié)果及評(píng)價(jià)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、四川政府采購(gòu)網(wǎng)等平臺(tái)展示，供采購(gòu)人根據(jù)考核結(jié)果綜合研判后自主擇優(yōu)選取，同時(shí)還要通過新聞媒體大力推廣、宣傳競(jìng)爭(zhēng)考核結(jié)果，讓競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者獲得更多被推介和宣傳的機(jī)會(huì)，營(yíng)造優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，倒逼集采機(jī)構(gòu)由程序合規(guī)性服務(wù)向?qū)I(yè)化服務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷提升政府采購(gòu)服務(wù)質(zhì)效。

分區(qū)分步推進(jìn)，探索多種集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模式■■■

四川省地域遼闊，集采機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，但采購(gòu)代理服務(wù)水平發(fā)展并不平衡。因此，筆者建議，可以省政府采購(gòu)中心及21個(gè)市（州）為基本單元，根據(jù)各市（州）集采機(jī)構(gòu)整體服務(wù)水平和集采機(jī)構(gòu)數(shù)量綜合考慮，采取分區(qū)分步方式推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作，探索一般性競(jìng)爭(zhēng)和完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)等競(jìng)爭(zhēng)模式。一般性競(jìng)爭(zhēng)是指在不改變集采機(jī)構(gòu)非營(yíng)利事業(yè)法人法律地位情況下開展的有限競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)模式可以按照以下方式進(jìn)行：要求各市（州）內(nèi)集采機(jī)構(gòu)間開展同城競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)對(duì)口支援幫扶民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)的各區(qū)縣集采機(jī)構(gòu)間開展協(xié)同合作競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)市（州）間開展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)與重慶、陜西、云南等省市臨近的市或區(qū)縣集采機(jī)構(gòu)積極對(duì)接臨近省市開展跨省域合作競(jìng)爭(zhēng)。完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)是指允許集采機(jī)構(gòu)營(yíng)利。這種競(jìng)爭(zhēng)模式要在條件相對(duì)成熟的地區(qū)開展，如成都地區(qū)因集采機(jī)構(gòu)數(shù)量多，整體服務(wù)水平高，完全可以向上爭(zhēng)取試點(diǎn)政策支持，允許試點(diǎn)內(nèi)集采機(jī)構(gòu)營(yíng)利，開展完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。通過一兩年的試點(diǎn)實(shí)踐，分別對(duì)兩種或多種不同競(jìng)爭(zhēng)模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和對(duì)比分析，提煉出一套行之有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)管理模式。

建立激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)落地落實(shí)見效■■■

建立科學(xué)的考核機(jī)制和完善的激勵(lì)約束機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)的根本保障，是推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)落地落實(shí)的有效舉措。針對(duì)一般性競(jìng)爭(zhēng)模式，可以建立積分考核評(píng)價(jià)機(jī)制。通過設(shè)置“承接目錄外或本行政區(qū)域外采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目實(shí)施效率、項(xiàng)目資金節(jié)約率、采購(gòu)結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)”等評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立一套科學(xué)、合理、完整的積分考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)全省集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果進(jìn)行考核排序，推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作走深走實(shí)。例如，針對(duì)“承接目錄外或本行政區(qū)域外采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量”指標(biāo)可以按以下設(shè)置：集采機(jī)構(gòu)采購(gòu)屬于本行政區(qū)域內(nèi)采購(gòu)人委托的集中采購(gòu)目錄內(nèi)的項(xiàng)目屬于基本任務(wù)，不加分；承接一個(gè)分散采購(gòu)項(xiàng)目給予一定的考核加分；承接一個(gè)本行政區(qū)域外采購(gòu)人委托的集采目錄內(nèi)的項(xiàng)目給予一定的考核加分。通過競(jìng)爭(zhēng)積分考核，將競(jìng)爭(zhēng)取得的采購(gòu)項(xiàng)目完成情況列入集采機(jī)構(gòu)年度考核事項(xiàng)，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行排名公示。同時(shí)，加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，允許集采機(jī)構(gòu)內(nèi)部將競(jìng)爭(zhēng)取得的項(xiàng)目業(yè)績(jī)與個(gè)人績(jī)效考核掛鉤，鼓勵(lì)集采機(jī)構(gòu)多干事，增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性和緊迫感，改善服務(wù)態(tài)度，提升服務(wù)水平，注重服務(wù)質(zhì)效。

針對(duì)完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)模式，建立績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。可以從改變集采機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制入手，改財(cái)政全額保障為差額保障或完全企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理方式，探索實(shí)行集采機(jī)構(gòu)收費(fèi)模式，對(duì)集采業(yè)務(wù)采取財(cái)政定額保障，對(duì)分散采購(gòu)業(yè)務(wù)依照相關(guān)規(guī)定可以適當(dāng)收取代理服務(wù)費(fèi)。同時(shí)，賦予集采機(jī)構(gòu)更多的自主管理權(quán)限，允許集采機(jī)構(gòu)自主招聘人員，實(shí)行工資績(jī)效管理，推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)由“坐等上門”變?yōu)橹鲃?dòng)推介服務(wù)，鼓勵(lì)其積極走出去，深入到各級(jí)、各地采購(gòu)單位中，廣泛宣傳機(jī)構(gòu)職能、服務(wù)事項(xiàng)、工作流程等，做優(yōu)標(biāo)前標(biāo)后延伸服務(wù)，爭(zhēng)取贏得各地、各級(jí)采購(gòu)人對(duì)集采機(jī)構(gòu)的認(rèn)同。此外，對(duì)在競(jìng)爭(zhēng)中采取徇私舞弊等手段獲取采購(gòu)項(xiàng)目以及影響公平競(jìng)爭(zhēng)等情形的集采機(jī)構(gòu)，可交由相關(guān)部門依法依規(guī)處理。

（作者單位：四川省德陽市什邡市公共資源交易中心）

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