優(yōu)化國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與審核程序?qū)?guó)貨標(biāo)準(zhǔn)與GPA內(nèi)容相協(xié)調(diào)

【群策群力共解國(guó)貨采購(gòu)之題】

優(yōu)化國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與審核程序?qū)?guó)貨標(biāo)準(zhǔn)與GPA內(nèi)容相協(xié)調(diào)

■ 成協(xié)中

政府采購(gòu)是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的重要組成部分，是政府公共支出的重要方式?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）采取了國(guó)貨優(yōu)先的公共政策，這對(duì)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義。但目前關(guān)于什么是國(guó)貨的規(guī)定較為模糊，實(shí)踐中對(duì)如何認(rèn)定相關(guān)產(chǎn)品的屬性（是否屬于進(jìn)口產(chǎn)品）經(jīng)常產(chǎn)生分歧?？梢哉f(shuō)，國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及操作缺乏明確的依據(jù)。而隨著國(guó)際間經(jīng)濟(jì)融合的深入，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊的問(wèn)題不僅使得審核部門在進(jìn)口產(chǎn)品審核中面臨困境，而且還可能因給予了審核部門較大的裁量空間而產(chǎn)生權(quán)力濫用的可能。此外，在我國(guó)積極加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）的背景下，有必要考慮將政府采購(gòu)中的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)與GPA中的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)規(guī)則沖突。

重新認(rèn)識(shí)國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”，這表明我國(guó)采取國(guó)貨采購(gòu)優(yōu)先的公共政策。其中，國(guó)貨的具體判斷“依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。但遺憾的是，國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定并未清晰地定義國(guó)貨，也未給出具體的判斷要件。從現(xiàn)有規(guī)范體系來(lái)看，《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》籠統(tǒng)地以原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分本國(guó)貨與外國(guó)貨；《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》亦采用純?cè)a(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)貨應(yīng)該是完全在境內(nèi)獲得的貨物。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加深和投資模式的日趨復(fù)雜，單純以原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷貨物是否為國(guó)貨已難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新變化。此外，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)如何界定國(guó)貨以及在政策目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)該如何協(xié)調(diào)也并未作出說(shuō)明?！墩少?gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第六條和第七條明確了本國(guó)貨物的定義及其計(jì)算公式，即本國(guó)產(chǎn)品是指在中國(guó)關(guān)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過(guò)50%的最終產(chǎn)品，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例＝（最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本-非中國(guó)原產(chǎn)材料價(jià)值）/最終產(chǎn)品生產(chǎn)成本×100%。但這一辦法并未正式生效，其所規(guī)定的內(nèi)容無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際約束力。

從域外來(lái)看，美國(guó)是世界上最早推行政府采購(gòu)本國(guó)貨物的國(guó)家，也是GPA締約國(guó)中以立法的形式確定優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨制度的國(guó)家。美國(guó)的國(guó)貨認(rèn)定由不同部門負(fù)責(zé)。作為美國(guó)本國(guó)原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)的管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)產(chǎn)商品的認(rèn)定，其采用的標(biāo)準(zhǔn)為：產(chǎn)品必須在美國(guó)境內(nèi)完成最終和最重要的裝配過(guò)程；構(gòu)成產(chǎn)品價(jià)值的全部或絕大部分是美國(guó)本土生產(chǎn)，外國(guó)部件必須是不具有實(shí)質(zhì)影響的；如果含有外國(guó)部件或原料，還需考慮該外國(guó)部件或原料與最終產(chǎn)品之間的關(guān)聯(lián)程度。這一標(biāo)準(zhǔn)具體體現(xiàn)在《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》中采用的“實(shí)質(zhì)完全標(biāo)準(zhǔn)”。美國(guó)商務(wù)部則主要負(fù)責(zé)貿(mào)易救濟(jì)的進(jìn)口商品的原產(chǎn)地認(rèn)定，其采用的是實(shí)質(zhì)性改變的認(rèn)定體系，即需要綜合評(píng)價(jià)以下因素來(lái)判斷商品的原產(chǎn)地：商品的附加值大??；在第三國(guó)加工的復(fù)雜程度；經(jīng)過(guò)加工后的產(chǎn)品是否與下游產(chǎn)品屬于同一類型；最終用途的改變；規(guī)避發(fā)生的可能性。在上述較為復(fù)雜的判斷標(biāo)準(zhǔn)下是一系列配套完善的行政法規(guī)范，其中《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》對(duì)貨物、服務(wù)與工程的國(guó)貨認(rèn)定等作了規(guī)定，將美國(guó)產(chǎn)品定義為“在美國(guó)生產(chǎn)或制造的組件的成本要超過(guò)所有組件成本的50%”，其中“組件成本包括運(yùn)輸費(fèi)用和稅收”。

整體來(lái)看，現(xiàn)有的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)大致可歸納為以下三種：一是“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，以采購(gòu)的產(chǎn)品是否通過(guò)海關(guān)進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)為準(zhǔn)。在這一標(biāo)準(zhǔn)之下，對(duì)于由國(guó)外零件在本國(guó)內(nèi)組裝的產(chǎn)品，即使其增值部分不在國(guó)內(nèi)，也屬于國(guó)貨。目前我國(guó)在實(shí)踐中多采取“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。二是“企業(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”，是指只考察供應(yīng)商是否在本國(guó)注冊(cè)。這是歐盟政府采購(gòu)采用的標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)用于工程和服務(wù)。我國(guó)在《政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中亦曾規(guī)定：“本國(guó)工程、服務(wù)是指政府采購(gòu)法所稱本國(guó)工程、服務(wù)，是指由中國(guó)公民、法人、其他組織提供的工程、服務(wù)?！比恰皣?guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”，以產(chǎn)品的增值是否主要發(fā)生在本國(guó)，且國(guó)產(chǎn)因素在產(chǎn)品總價(jià)值中所占的價(jià)值比率要超過(guò)50%。

筆者認(rèn)為，貨物因經(jīng)濟(jì)全球化和投資多元化的影響，宜采用“國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”。若采用“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”或“企業(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”，則可能會(huì)簡(jiǎn)化中外合作企業(yè)、在外國(guó)注冊(cè)的本國(guó)企業(yè)所生產(chǎn)產(chǎn)品的判斷。但客觀來(lái)講，“國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”還存在操作上的難題。比如，采購(gòu)人員難以辨別具體產(chǎn)品；若由供應(yīng)商自行申報(bào)貨物是否為本國(guó)貨，則考慮到判斷申報(bào)工作的專業(yè)性，也必然面臨諸多挑戰(zhàn)。

進(jìn)口產(chǎn)品審批面臨諸多困境

國(guó)貨的認(rèn)定還與進(jìn)口產(chǎn)品的審批密切相關(guān)。由于我國(guó)政府采購(gòu)對(duì)確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的項(xiàng)目實(shí)行審核管理，因此采購(gòu)人在采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)必須要獲得相關(guān)部門核準(zhǔn)后才能開(kāi)展。國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的模糊，一方面使得審核部門具有較大的裁量空間，需要在具體執(zhí)行中防范審核部門審批權(quán)力的濫用；另一方面有待審核采購(gòu)單位擬采購(gòu)產(chǎn)品屬于國(guó)貨（或非國(guó)貨）的說(shuō)法是否正確、判斷采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的申請(qǐng)是否滿足法定要求等，都給審核部門帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)。

一是國(guó)貨采購(gòu)例外情形的規(guī)定較為籠統(tǒng)，審批部門的裁量空間需要通過(guò)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定了采購(gòu)國(guó)貨的例外情形，即需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的；為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的；其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。其中，裁量空間較大的點(diǎn)在于“是否屬于在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的”。筆者認(rèn)為，這一例外情況的規(guī)定操作性不強(qiáng)?！盁o(wú)法獲取”是通過(guò)單項(xiàng)認(rèn)定還是通過(guò)清單認(rèn)定？具體是指沒(méi)有境內(nèi)產(chǎn)品還是指境內(nèi)產(chǎn)品無(wú)法滿足采購(gòu)需求？衡量合理商業(yè)條件的標(biāo)準(zhǔn)是什么？而對(duì)于這一系列概念的判斷，需要通過(guò)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容給予審核部門以指引。

二是在某些專業(yè)性較強(qiáng)的采購(gòu)領(lǐng)域，審核部門的判斷空間和判斷難度較大，容易造成判斷權(quán)的濫用與誤用。比如，在高端醫(yī)療器械的采購(gòu)中，財(cái)政部及工信部聯(lián)合發(fā)布的《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審核指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了政府機(jī)構(gòu)（事業(yè)單位）采購(gòu)國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械及儀器的比例要求。隨后，地方政府也相繼發(fā)布了最新“進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)清單”。雖然上述規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范了采購(gòu)非國(guó)貨的情況，但采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品是否必要，仍需審核部門的嚴(yán)格判斷。此外，采購(gòu)人在向?qū)徍瞬块T申請(qǐng)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)，需出具主管部門批準(zhǔn)的《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品專家論證意見(jiàn)》，而審核部門可能不具備如此專業(yè)的知識(shí)來(lái)對(duì)論證意見(jiàn)作進(jìn)一步判斷。

那么，有必要明確由誰(shuí)來(lái)認(rèn)證產(chǎn)品是否為國(guó)貨。如果采用“國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”，則鑒于其中涉及更為復(fù)雜的增值判斷，筆者認(rèn)為，需要在審核部門主導(dǎo)下由具備一定資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與認(rèn)定。此外，還可以通過(guò)證明責(zé)任的劃分來(lái)減輕審核部門的壓力。在優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨的領(lǐng)域，其法律責(zé)任主要體現(xiàn)在對(duì)證明產(chǎn)品產(chǎn)地責(zé)任的規(guī)定，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這一責(zé)任直接決定了在政府采購(gòu)過(guò)程中的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本的分配問(wèn)題。雖然我國(guó)對(duì)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)作出了一系列的規(guī)定，但未有任何規(guī)定明確哪個(gè)主體負(fù)有證明產(chǎn)品產(chǎn)地的責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，可以參照美國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，由參加政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的供應(yīng)商提供部件與產(chǎn)品的原產(chǎn)地證明，以確認(rèn)投標(biāo)產(chǎn)品的原產(chǎn)地。如果供應(yīng)商提供的產(chǎn)品原產(chǎn)地信息存在虛假，則由該供應(yīng)商承擔(dān)全部的法律證明責(zé)任。

緩和國(guó)貨采購(gòu)優(yōu)先原則與GPA平等對(duì)待原則的沖突

采購(gòu)國(guó)貨是發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的重要一環(huán)?！墩少?gòu)法》第九條規(guī)定了我國(guó)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)，即“應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。在這個(gè)政策目標(biāo)之下，政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是培育本國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)，激勵(lì)本國(guó)產(chǎn)品的創(chuàng)新，提高本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，這就要求持續(xù)采取國(guó)貨優(yōu)先原則。而考慮到我國(guó)履行入世承諾和推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)改革開(kāi)放的需要，我國(guó)于2007年啟動(dòng)了加入GPA的談判。作為世界貿(mào)易組織框架下規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的專項(xiàng)協(xié)定，GPA以實(shí)現(xiàn)國(guó)際間自由貿(mào)易為主要目標(biāo)，采取國(guó)民待遇和非歧視的基本原則。具體要求參加方不得通過(guò)擬定、采取或者實(shí)施政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國(guó)外產(chǎn)品或者供應(yīng)商。由此可見(jiàn)，GPA主張的是平等對(duì)待原則和非歧視原則。

那么如何協(xié)調(diào)好兩者之間的矛盾？筆者認(rèn)為，加入GPA并不代表要開(kāi)放國(guó)內(nèi)全部的政府采購(gòu)市場(chǎng)。我國(guó)需要充分利用GPA的有關(guān)條款使政府采購(gòu)國(guó)貨的措施合法化。

其一，可以通過(guò)對(duì)承諾表中的細(xì)化解釋來(lái)獲得政府采購(gòu)國(guó)貨措施的合法化。附錄中的注釋可以貫徹GPA參與國(guó)的政府采購(gòu)的公共政策。以美國(guó)為例，其充分利用了相關(guān)注釋促成其政府采購(gòu)公共政策不背離GPA義務(wù)，總注釋限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入給予少數(shù)民族企業(yè)和小企業(yè)的政府采購(gòu)預(yù)留或保留項(xiàng)目。此外，美國(guó)在附件2的注釋1、2、3中限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入先前存在限制條件的州的建筑用鋼、機(jī)動(dòng)車和煤的采購(gòu)；限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展，以及少數(shù)族裔、殘疾人、退伍軍人和婦女所擁有商業(yè)的項(xiàng)目；限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入由聯(lián)邦資金資助的公共交通和公路項(xiàng)目等。

其二，設(shè)置合理的采購(gòu)閥值，并以對(duì)等限制的方式保持GPA成員間的公平。從GPA成員閾值情況來(lái)看，設(shè)置不同的閾值金額，往往存在不同層面的作用和意義。在國(guó)內(nèi)層面，閾值金額的不同，往往涉及諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行和推廣，以及不同采購(gòu)工具的選擇適用。而在國(guó)際層面，如果達(dá)不到國(guó)際貿(mào)易協(xié)定所約定的閾值金額，可能就不會(huì)適用GPA的國(guó)際規(guī)則。此外，若其他成員國(guó)并未開(kāi)放某些實(shí)體，則在制定本國(guó)附錄時(shí)需要明確同樣不開(kāi)放相應(yīng)領(lǐng)域。

其三，充分利用GPA的例外條款確定某些具體采購(gòu)領(lǐng)域的開(kāi)放程度。例外條款的適用表明了各國(guó)可以根據(jù)國(guó)內(nèi)情況在談判中利用這一條款自主決定開(kāi)放范圍，這是各國(guó)用來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的彈性條款。具體而言，可以通過(guò)適用一般例外規(guī)則，將涉及某些特殊領(lǐng)域的政府采購(gòu)范圍和程度予以保留。比如，在保護(hù)公共健康、秩序安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，或與殘疾人保護(hù)、慈善機(jī)構(gòu)、勞改產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的措施方面，降低其開(kāi)放程度。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授）

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