探究《政府采購(gòu)法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》的可行性

【探討與爭(zhēng)鳴】

探究《政府采購(gòu)法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》的可行性

■ 崔元良

在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）都是重點(diǎn)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障公共領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，規(guī)范和指導(dǎo)我國(guó)項(xiàng)目交易的公平、公開(kāi)和公正的法律。但一個(gè)領(lǐng)域存在兩法并立、兩套體系、多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，使得業(yè)內(nèi)對(duì)此爭(zhēng)論不休。一部分人認(rèn)為，在現(xiàn)行政治和經(jīng)濟(jì)管理制度體制下，輕言廢除《招標(biāo)投標(biāo)法》并以《政府采購(gòu)法》取而代之，是不恰當(dāng)?shù)?。但也有一部分人指出，兩法并存系我?guó)公共采購(gòu)交易領(lǐng)域立法的獨(dú)創(chuàng)，且兩法的立法宗旨和目的具有一致性，均屬于公共采購(gòu)法范疇，可將兩法融合或兩法合一。對(duì)此，本文試圖通過(guò)不同的視角對(duì)兩法作簡(jiǎn)要分析，進(jìn)一步探究《政府采購(gòu)法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》的可行性。

從項(xiàng)目實(shí)施者（業(yè)主）視角進(jìn)行分析

作為項(xiàng)目實(shí)施單位，項(xiàng)目實(shí)施者（業(yè)主）既要考慮加快項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、保障工程質(zhì)量、提高項(xiàng)目效率，又要確保落實(shí)好“三重一大”（即重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用）制度、履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)“一崗雙責(zé)”的要求。在實(shí)踐中，工程項(xiàng)目的采購(gòu)?fù)穷A(yù)算單位十分重視而又謹(jǐn)慎實(shí)施的內(nèi)容。有些單位甚至以本單位內(nèi)控制度規(guī)定的5萬(wàn)元決策標(biāo)準(zhǔn)或“三重一大”規(guī)定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為限額，對(duì)超過(guò)5萬(wàn)元的一切工程項(xiàng)目委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，使得項(xiàng)目流程繁瑣、執(zhí)行緩慢，且因前期招標(biāo)費(fèi)用過(guò)大，造成工程建設(shè)費(fèi)用被壓縮、工程質(zhì)量下降。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，造成前述問(wèn)題的原因除了部分單位過(guò)度謹(jǐn)慎之外，還有些從業(yè)人員為了刻意區(qū)分兩法，按照“誰(shuí)批復(fù)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，簡(jiǎn)單、機(jī)械地將兩法與項(xiàng)目審批部門聯(lián)系在一起，而忽視了法的本質(zhì)、法的位階和法的適用。他們認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）批復(fù)的項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目規(guī)模、投資金額、資金來(lái)源等是否符合相關(guān)規(guī)定，只要在本單位的內(nèi)控制度限額標(biāo)準(zhǔn)以上，就會(huì)像前述列舉的5萬(wàn)元的事例一樣，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)流程。對(duì)于財(cái)政部門批復(fù)的項(xiàng)目，則直接按照《政府采購(gòu)法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)。

在筆者看來(lái)，大多數(shù)單位的內(nèi)控制度限額標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》規(guī)定的必須招標(biāo)的限額或者《政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》的限額。如果按照審批單位的行政管理職責(zé)來(lái)設(shè)定兩法的使用，則會(huì)違背項(xiàng)目投資的初衷和兩法的立法目的。

實(shí)際上，《招標(biāo)投標(biāo)法》第二章至第四章為重點(diǎn)章節(jié)，是圍繞公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的具體做法而展開(kāi)的詳細(xì)操作流程的規(guī)定。這些規(guī)定與《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》有異曲同工之處，甚至讓人覺(jué)得是對(duì)《政府采購(gòu)法》中公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種采購(gòu)方式的細(xì)化規(guī)定。換言之，這些規(guī)定形成實(shí)施條例足矣，無(wú)需上升至法律層面。因此，筆者建議，可以將《招標(biāo)投標(biāo)法》吸收至《政府采購(gòu)法》后，以招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例的形式加以規(guī)定即可。

從財(cái)政資金視角進(jìn)行分析

其一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）對(duì)政府收入和支出的全口徑預(yù)算要求，無(wú)論是發(fā)改委批復(fù)的項(xiàng)目還是財(cái)政部批復(fù)的項(xiàng)目，均需要按照《預(yù)算法》納入年度預(yù)算，均屬于財(cái)政性資金投資項(xiàng)目?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）指出，“《政府采購(gòu)法》第二條所稱的財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金?！庇砂l(fā)改委對(duì)項(xiàng)目審批過(guò)程中實(shí)施的審批制和備案制的特點(diǎn)可知，發(fā)改委批復(fù)的財(cái)政性資金項(xiàng)目應(yīng)該是預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目，也是預(yù)算管理的資金。

其二，無(wú)論是《中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，還是各?。ㄊ校┯“l(fā)的《政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)于工程的分散采購(gòu)中自行采購(gòu)的單項(xiàng)或批量工程及相關(guān)貨物和服務(wù)的限額都要比《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》的低。相較于多年不變、全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，財(cái)政部門起草的《政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)小型工程項(xiàng)目的采購(gòu)指導(dǎo)更具時(shí)效性和地域性。

其三，依據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。”由此可見(jiàn)，《政府采購(gòu)法》的使用范圍要比《招標(biāo)投標(biāo)法》更寬泛。

因此，筆者認(rèn)為，無(wú)論是發(fā)改委批復(fù)的工程項(xiàng)目還是財(cái)政部批復(fù)的工程項(xiàng)目，只要是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織承擔(dān)的，使用財(cái)政資金的單項(xiàng)或批量合同金額在《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》的限額以下，在《政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》采購(gòu)限額以上的，都應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例進(jìn)行采購(gòu)。

從公共資源交易中心視角進(jìn)行分析

近年來(lái)，我國(guó)各地紛紛建立了公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱交易中心），對(duì)該地區(qū)的公共資源交易進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。公共資源交易通常是指涉及公共利益、公共安全的具有公有性、公益性的資源交易活動(dòng)，涵蓋工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等活動(dòng)。在實(shí)際的交易目錄制定時(shí)，由于兩法并立、兩法差異，交易目錄被分割成兩部分，但筆者認(rèn)為，這兩部分的本質(zhì)和內(nèi)容其實(shí)相差甚微、大同小異。

然而，交易目錄形式上的割裂，造成交易中心在專家?guī)旃芾矸矫嬉惨虼舜嬖诓町?。例如，同一個(gè)專家需要對(duì)以《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的專家?guī)旌鸵浴墩胁少?gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的專家?guī)旆謩e進(jìn)行入庫(kù)申請(qǐng)，導(dǎo)致其有兩個(gè)不同的個(gè)人印章密鑰，間接造成專家管理資源和費(fèi)用的浪費(fèi)。

因此，為了便于管理公共資源交易平臺(tái)，滿足符合各類公共資源的交易需求，有必要進(jìn)行兩法合一。

從工程項(xiàng)目視角進(jìn)行分析

項(xiàng)目生命周期大致可以分為前期規(guī)劃、可行性研究報(bào)告編制及審批（備案）、初步設(shè)計(jì)編制及審批、項(xiàng)目資金申請(qǐng)（備案）、投資預(yù)算下達(dá)、項(xiàng)目實(shí)施、單位工程驗(yàn)收、項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算報(bào)告編制、項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算批復(fù)、項(xiàng)目預(yù)驗(yàn)收、項(xiàng)目驗(yàn)收和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等13個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目的立項(xiàng)審批和項(xiàng)目實(shí)施只是其中的一部分。隨著項(xiàng)目績(jī)效的要求越來(lái)越高，項(xiàng)目效益和項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的要求越來(lái)越明顯，兩法所表現(xiàn)的立法宗旨也越來(lái)越趨近。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于過(guò)緊日子的要求，有必要嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目管理審批流程，從項(xiàng)目立項(xiàng)源頭來(lái)規(guī)范項(xiàng)目管理效益。筆者認(rèn)為，對(duì)于小型維修項(xiàng)目或者少于1000萬(wàn)元的大型修繕，應(yīng)由財(cái)政部門合理安排，避免項(xiàng)目安排中的小、亂、雜和重復(fù)。

此外，就項(xiàng)目全生命周期而言，做好項(xiàng)目實(shí)施的采購(gòu)工作只是其中一環(huán)，加大后續(xù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展才是落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”（即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，為減少資源浪費(fèi)，優(yōu)化法律結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)，《政府采購(gòu)法》吸收《招標(biāo)投標(biāo)法》是可行的，也是有益的。

綜上所述，《政府采購(gòu)法》在將《招標(biāo)投標(biāo)法》吸收整合后再修訂，有利于規(guī)制招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)存在的亂象和頑疾，明確政府部門的監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化各方主體責(zé)任，使法律規(guī)范的外在邏輯與內(nèi)在價(jià)值相一致，最終實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：西藏氣象局機(jī)關(guān)服務(wù)中心）

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