政府采購(gòu)遇上電子招投標(biāo)的系列問(wèn)題辨析

【案例看臺(tái)】

政府采購(gòu)遇上電子招投標(biāo)的系列問(wèn)題辨析

■ 李瑩

案例回放

某鎮(zhèn)土地整治及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治決算編制及審計(jì)項(xiàng)目采用政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施采購(gòu)，并明確為電子招投標(biāo)項(xiàng)目，供應(yīng)商須提供電子響應(yīng)文件，項(xiàng)目按當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心的既定流程完成。在項(xiàng)目結(jié)果公告后，未成為成交候選人的A供應(yīng)商提出質(zhì)疑并對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿向財(cái)政部門提起投訴，其中一項(xiàng)是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商程序合法性提出質(zhì)疑，A供應(yīng)商認(rèn)為“所有的供應(yīng)商均沒(méi)有得到磋商談判邀請(qǐng)，而開(kāi)標(biāo)大廳的信息顯示正在磋商”，就這一事項(xiàng)，代理機(jī)構(gòu)答復(fù)認(rèn)為，依據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第十六條、第十八條、第二十條的規(guī)定，磋商程序合法。財(cái)政部門投訴處理意見(jiàn)為“本次采購(gòu)嚴(yán)格按照全流程電子招投標(biāo)程序進(jìn)行，無(wú)程序違法情況”。

A供應(yīng)商不滿投訴處理決定，繼續(xù)向法院提起行政訴訟，法院終審認(rèn)為，“該項(xiàng)目采用全流程電子化措施輔助采購(gòu)，供應(yīng)商通過(guò)提供電子響應(yīng)文件參與投標(biāo)?！吨腥A人民共和國(guó)電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》）第三十三條規(guī)定，電子評(píng)標(biāo)應(yīng)當(dāng)在有效監(jiān)控和保密的環(huán)境下在線進(jìn)行。根據(jù)國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)入依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所的招標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所登錄招標(biāo)項(xiàng)目所使用的電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)進(jìn)行評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)中需要投標(biāo)人對(duì)投標(biāo)文件澄清或者說(shuō)明的，招標(biāo)人和投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)交換數(shù)據(jù)電文。本案中的政府采購(gòu)項(xiàng)目，全程采用電子化措施輔助采購(gòu)，評(píng)審活動(dòng)在當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心內(nèi)實(shí)施，評(píng)審小組嚴(yán)格按照全流程電子招標(biāo)程序進(jìn)行，評(píng)審小組通過(guò)電子化系統(tǒng)對(duì)各個(gè)供應(yīng)商提供的響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)審。依照上述法律規(guī)定，即使需要供應(yīng)商對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行說(shuō)明，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)交換數(shù)據(jù)電文。原告投訴稱所有的供應(yīng)商均沒(méi)有得到磋商談判邀請(qǐng)，而開(kāi)標(biāo)大廳的信息顯示正在磋商，認(rèn)為程序違法，是對(duì)采用電子招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)的片面理解”。

政府采購(gòu)項(xiàng)目是否適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》

2013年2月4日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部、商務(wù)部八部門聯(lián)合發(fā)布《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，并于2013年5月1日起施行，聯(lián)合發(fā)文部門并沒(méi)有財(cái)政部。該法第一條明確“根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法、招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例，制定本辦法”，這顯然是針對(duì)適用于招標(biāo)投標(biāo)法的電子招投標(biāo)項(xiàng)目所制定的規(guī)章，用于規(guī)范電子招投標(biāo)項(xiàng)目交易過(guò)程。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及相關(guān)法規(guī)規(guī)章并沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)電子化作詳細(xì)規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容僅出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第五十五條中，即“國(guó)家鼓勵(lì)利用數(shù)據(jù)電文形式和電子信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)，推動(dòng)交易流程、公共服務(wù)、監(jiān)督管理的透明化、規(guī)范化和智能化，推進(jìn)電子證照應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息資源與其他公共服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)共享”。2020年4月，《關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行電子招投標(biāo)問(wèn)題的復(fù)函》明確，“政府采購(gòu)項(xiàng)目交易及監(jiān)管規(guī)則應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例和財(cái)政部有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定執(zhí)行，不適用《電子招投標(biāo)辦法》”。

《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條規(guī)定，“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例”，即以招標(biāo)方式開(kāi)展的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目以及與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，適用招標(biāo)投標(biāo)法律體系，也應(yīng)適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。

《政府采購(gòu)貨物與服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第八十三規(guī)定，“政府采購(gòu)貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)貨物中的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)特殊事宜，由財(cái)政部另行規(guī)定”，辦法所指貨物與服務(wù)是指與建設(shè)工程無(wú)關(guān)的貨物與服務(wù)。

綜上所述，筆者認(rèn)為與工程無(wú)關(guān)的政府采購(gòu)貨物與服務(wù)項(xiàng)目，不適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。開(kāi)篇案例為一個(gè)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，雖全部流程采用電子化措施進(jìn)行，但法院引用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》條款的做法顯然不恰當(dāng)。

法定的政采程序是否要“讓步”電子招投標(biāo)流程要求

正如上述案例中的法院判決書(shū)所述，“采購(gòu)過(guò)程嚴(yán)格按照全流程電子招標(biāo)程序、在有效監(jiān)控和保密的環(huán)境下在線進(jìn)行”，因此，供應(yīng)商并沒(méi)有機(jī)會(huì)與評(píng)審專家磋商（交流）。此種情況也是目前各地采購(gòu)中心電子化采購(gòu)的常見(jiàn)操作。

然而，政府采購(gòu)法定的非招標(biāo)采購(gòu)方式，是非標(biāo)準(zhǔn)化的。比如《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第十九條規(guī)定“磋商小組所有成員應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行磋商，并給予所有參加磋商的供應(yīng)商平等的磋商機(jī)會(huì)”；比如《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第三十一條規(guī)定，“談判小組所有成員應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判，并給予所有參加談判的供應(yīng)商平等的談判機(jī)會(huì)”。無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)性談判還是競(jìng)爭(zhēng)性磋商，都可以根據(jù)采購(gòu)文件和談判（磋商）情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

《關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行電子招投標(biāo)問(wèn)題的復(fù)函》明確，“很多政府采購(gòu)項(xiàng)目涉及多輪談判磋商，采購(gòu)程序非標(biāo)準(zhǔn)化，不宜‘一刀切’按某一種采購(gòu)方式實(shí)行全流程電子化交易。強(qiáng)制要求所有政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行電子招投標(biāo)流程，不僅于法無(wú)據(jù)，也會(huì)影響采購(gòu)效率”。

綜上所述，采購(gòu)人選擇非招標(biāo)方式實(shí)施的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可能涉及需要與供應(yīng)商進(jìn)行磋商、談判的事項(xiàng)，若將此流程淡化甚至取消，不僅違反了法規(guī)條文“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行磋商或談判”的強(qiáng)制要求，而且還剝奪了采購(gòu)人在過(guò)程中優(yōu)化完善采購(gòu)需求和合同條款的權(quán)利。同時(shí)，很大程度上讓政府采購(gòu)非招標(biāo)方式變?yōu)槎螆?bào)價(jià)的形式化工具。

此外，在政府采購(gòu)中，還有些非常規(guī)流程，如樣品遞交與評(píng)審、系統(tǒng)演示與設(shè)計(jì)方案闡述等，如果在電子化采購(gòu)項(xiàng)目中選擇使用代替方案，比如提交圖片或視頻，或直接予以取消，這些做法值得商榷。

同時(shí)提交紙質(zhì)文件與電子文件，以哪一個(gè)為準(zhǔn)

《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》第二條規(guī)定，“數(shù)據(jù)電文形式與紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)具有同等法律效力”；其第六十二條規(guī)定，“電子招標(biāo)投標(biāo)某些環(huán)節(jié)需要同時(shí)使用紙質(zhì)文件的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確約定；當(dāng)紙質(zhì)文件與數(shù)據(jù)電文不一致時(shí)，除招標(biāo)文件特別約定外，以數(shù)據(jù)電文為準(zhǔn)”。

在實(shí)踐中，某些平臺(tái)或代理機(jī)構(gòu)基于檔案管理、專家評(píng)審便利等考慮，規(guī)定供應(yīng)商上傳電子投標(biāo)文件的同時(shí)須遞交紙質(zhì)投標(biāo)文件，但在內(nèi)容不一致時(shí)，應(yīng)以紙質(zhì)文件為準(zhǔn)還是電子文件為準(zhǔn)？各地要求不盡相同。如某市中醫(yī)醫(yī)院2022年醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目的招標(biāo)公告規(guī)定，“以電子投標(biāo)文件與紙質(zhì)投標(biāo)文件為評(píng)審依據(jù)。如電子投標(biāo)文件與紙質(zhì)投標(biāo)文件的有關(guān)內(nèi)容不一致，以紙質(zhì)投標(biāo)文件進(jìn)行資格審查、符合性審查、比較評(píng)審打分等工作”；又如某學(xué)院研究生學(xué)院在線開(kāi)放課程建設(shè)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目明確，“紙質(zhì)投標(biāo)文件與電子投標(biāo)文件不相符，以電子投標(biāo)文件為準(zhǔn)”。

因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于真正意義上的電子化政府采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)需再要求提供紙質(zhì)投標(biāo)文件。若要求同時(shí)提交紙質(zhì)投標(biāo)文件供評(píng)審，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中約定有關(guān)內(nèi)容不一致時(shí)以哪一份文件為準(zhǔn)。專家在評(píng)審過(guò)程中不能主觀判斷哪一種形式的文件更靠譜（如專家認(rèn)為紙質(zhì)文件是加蓋公章的更有法律效力），而應(yīng)當(dāng)首先看采購(gòu)文件如何規(guī)定，再看是否適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》相應(yīng)條款，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)慎重決定，避免產(chǎn)生爭(zhēng)議。

另外，一些地方要求“供應(yīng)商同時(shí)遞交紙質(zhì)投標(biāo)文件作備用”，是將紙質(zhì)文件作為補(bǔ)救方案，即在電子開(kāi)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)出現(xiàn)異?；蛞蚱渌豢煽沽σ蛩?zé)o法繼續(xù)使用的情形下，由業(yè)主、監(jiān)督部門等共同商議決定啟用紙質(zhì)投標(biāo)文件開(kāi)評(píng)標(biāo)，并以紙質(zhì)投標(biāo)文件為準(zhǔn)。

電子招投標(biāo)過(guò)程如何科學(xué)認(rèn)定供應(yīng)商串通投標(biāo)行為

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十四條、87號(hào)令第三十七條等，對(duì)投標(biāo)人之間是否存在串通投標(biāo)行為（包括視同串通投標(biāo)行為）作了明確規(guī)定。但電子招投標(biāo)項(xiàng)目“串通投標(biāo)嫌疑”的客觀外在表現(xiàn)形式，并不能完全對(duì)應(yīng)上述條款內(nèi)容。

對(duì)此，福建、廣東、江蘇等地的行政監(jiān)督部門針對(duì)電子招投標(biāo)項(xiàng)目（包括電子化政府采購(gòu)項(xiàng)目）實(shí)施過(guò)程中的“視為供應(yīng)商串通投標(biāo)情形”作了進(jìn)一步規(guī)范，通過(guò)電子交易平臺(tái)對(duì)電子投標(biāo)文件的各種特征碼進(jìn)行記錄判別，從而對(duì)應(yīng)“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝”等屬于視同串通投標(biāo)的法律法規(guī)條款。常見(jiàn)內(nèi)容包括：將投標(biāo)人硬盤序列號(hào)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)卡MAC地址、CPU序列號(hào)一致、工程量清單計(jì)價(jià)軟件XML加密鎖序號(hào)信息一致、投標(biāo)文件的記錄上傳IP地址一致等歸屬為“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制”情形；將不同投標(biāo)人使用相同數(shù)字證書(shū)加密的或電子印章歸屬為“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝”情形。

雖然有類似規(guī)定作參考，但實(shí)踐中仍然存在不少爭(zhēng)議。比如，投標(biāo)人對(duì)監(jiān)督部門作出的行政處罰或評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出的廢標(biāo)意見(jiàn)表示不滿，對(duì)自己MAC地址一致、文件上傳IP地址一致等行為進(jìn)行申訴，理由和依據(jù)包括軟件問(wèn)題，投標(biāo)人在同一層樓、在同一打印店進(jìn)行標(biāo)書(shū)制作和上傳等。某行政判決書(shū)有如下描述：“法律法規(guī)規(guī)章并未將本案中4家公司存在的‘不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一臺(tái)電腦編制或上傳’這一行為規(guī)定為串通投標(biāo)的行為，將這一行為定性為串通投標(biāo)的是本次采購(gòu)活動(dòng)的招標(biāo)文件，該招標(biāo)文件只對(duì)參與此次政府采購(gòu)活動(dòng)的相關(guān)當(dāng)事人有約束力?！?/p>

綜上所述，針對(duì)電子招投標(biāo)過(guò)程中的供應(yīng)商串通投標(biāo)嫌疑，需要有監(jiān)督部門配套細(xì)則作出相適宜的規(guī)定，才能加以判斷。筆者認(rèn)為，即使有符合法律法規(guī)條文規(guī)定的電子串通投標(biāo)情形，各方當(dāng)事人也應(yīng)慎重對(duì)待，履行各自職責(zé)。信息平臺(tái)提供記錄數(shù)據(jù)、專家根據(jù)招標(biāo)文件要求進(jìn)行評(píng)審、采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)向監(jiān)督部門匯報(bào)，而是否存在串通投標(biāo)行為僅能交由監(jiān)督部門予以判定。且基于如“在同一打印店制作上傳電子投標(biāo)文件”的概率事件，也應(yīng)當(dāng)給予投標(biāo)人澄清機(jī)會(huì)。

平臺(tái)系統(tǒng)自身問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)

某醫(yī)院影像歸檔和通信系統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目采用電子開(kāi)評(píng)標(biāo)形式，專家在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)A投標(biāo)人投標(biāo)文件缺失部分內(nèi)容，而同期進(jìn)入評(píng)審階段的另外5份加密投標(biāo)文件均未出現(xiàn)異常情況，因此，判定A投標(biāo)人的投標(biāo)文件為無(wú)效文件。A投標(biāo)人對(duì)該評(píng)審結(jié)論不滿，質(zhì)疑后又向財(cái)政部門投訴，A投標(biāo)人認(rèn)為其投標(biāo)文件已成功解密并順利完成開(kāi)標(biāo)過(guò)程，并不存在不完整等問(wèn)題，不應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效文件。財(cái)政部門調(diào)查并經(jīng)技術(shù)核查，確認(rèn)A投標(biāo)人提交的加密文件確實(shí)是完整無(wú)誤的，沒(méi)有空白項(xiàng)。評(píng)審時(shí)出現(xiàn)異常情況，導(dǎo)致這種情況發(fā)生的原因有很多，因時(shí)間關(guān)系已無(wú)法追溯。財(cái)政部門責(zé)令各方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)審，并對(duì)平臺(tái)系統(tǒng)在使用過(guò)程中出現(xiàn)異常而事后無(wú)法查詢具體原因的問(wèn)題提出整改意見(jiàn)。

因交易系統(tǒng)平臺(tái)自身原因?qū)е铝鞒坛霈F(xiàn)問(wèn)題甚至項(xiàng)目失敗的情況時(shí)有發(fā)生，通常是平臺(tái)犯錯(cuò)，業(yè)主、代理機(jī)構(gòu)和專家來(lái)“背鍋”。且平臺(tái)系統(tǒng)操作繁瑣、標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠、功能設(shè)計(jì)欠缺等情況也廣為詬病。筆者認(rèn)為，平臺(tái)方理應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)水平能力，完善廉政誠(chéng)信管理。此外，項(xiàng)目監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)將平臺(tái)行為納入監(jiān)督范圍，對(duì)平臺(tái)原因?qū)е碌呢?fù)面問(wèn)題實(shí)施處罰，同時(shí)制定各種應(yīng)急方案機(jī)制和細(xì)則，以應(yīng)對(duì)平臺(tái)不能正常工作或錯(cuò)誤工作等項(xiàng)目。

總之，政府采購(gòu)電子化是未來(lái)的趨勢(shì)?！蛾P(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》明確，“加快實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)’行動(dòng)。積極推進(jìn)電子化政府采購(gòu)平臺(tái)和電子賣場(chǎng)建設(shè)，建立健全統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，推動(dòng)與公共資源交易平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，提升供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的便利程度”。筆者認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”的推動(dòng)工作，出臺(tái)政府采購(gòu)電子化的法律法規(guī)是最基本的保障，且還須根據(jù)政府采購(gòu)方式的獨(dú)特性配套制定與電子化采購(gòu)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，使得整個(gè)流程合法化、合理化、透明化、規(guī)范化。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)和服務(wù)平臺(tái)體系建設(shè)，為政府采購(gòu)電子化的實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（作者單位：貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司）

小編有話說(shuō)

隨著政府采購(gòu)電子化工作的有序開(kāi)展，除電子化評(píng)審面臨法律爭(zhēng)議外，各地基本打通了政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施全流程電子化。但在實(shí)踐中，政府采購(gòu)電子化也遭遇了各種實(shí)務(wù)難題，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，有些關(guān)于電子化的難題始終無(wú)解。很多業(yè)內(nèi)人士呼吁，希望有關(guān)政府采購(gòu)電子化的制度早日出臺(tái)，規(guī)范相關(guān)操作流程。

（楊文君）

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