新《行政復(fù)議法》對政府采購救濟(jì)制度的影響

【聚焦·新行政復(fù)議法】

新《行政復(fù)議法》對政府采購救濟(jì)制度的影響

■ 徐琳 李虹萱 胡秀桓

目前，新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱新《行政復(fù)議法》）已正式施行。此次修訂緊緊圍繞行政復(fù)議成為解決行政糾紛主渠道的立法目的，是繼2009年和2017年兩次行政復(fù)議法修正后的一次大改動。而《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2003年實施以來，在維護(hù)公共采購市場秩序、確保財政資源安全使用、保護(hù)有關(guān)各方合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但在救濟(jì)途徑方面還存在不足。在此背景下，本文試圖分析新《行政復(fù)議法》的亮點，探討政府采購救濟(jì)制度存在的不足之處，并提出有關(guān)政府采購救濟(jì)制度的可行性建議，以期為相關(guān)部門提供參考。

新《行政復(fù)議法》亮點多多

——擴大行政復(fù)議吸納行政爭議的范圍。擴大行政復(fù)議范圍是堅持行政解決糾紛主渠道原則的重要體現(xiàn)。在新《行政復(fù)議法》規(guī)定了15種可提起行政復(fù)議的情形，將對征收征用決定、賠償決定、排除或限制競爭、政府信息公開等明確為可復(fù)議事項。將對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服、對行政機關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服、認(rèn)為行政機關(guān)存在未履行法定職責(zé)情形和申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開的四類行為納入行政復(fù)議前置范疇。

——推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性解決。程序上，規(guī)范普通程序的聽證制度，增設(shè)行政復(fù)議簡易程序，繁簡分流。行政復(fù)議決定方式增加確認(rèn)無效，變更行政行為、確認(rèn)行政行為違法的適用規(guī)定更加細(xì)化。復(fù)議調(diào)解具有復(fù)議決定一樣的法律效力，當(dāng)事人可以在作出行政復(fù)議決定前自愿達(dá)成和解。

——規(guī)范行政復(fù)議全過程。新增條文細(xì)化了行政復(fù)議的參加、行政復(fù)議申請的提出方式、行政機關(guān)審理的范圍，中止和終止條件、申請材料的補充、證據(jù)的范圍及舉證責(zé)任各方面。提高對行政復(fù)議機關(guān)的工作要求，使申請者的權(quán)利義務(wù)更明確，有助于提升行政復(fù)議結(jié)果的認(rèn)可度和權(quán)威性。

——建設(shè)強有力人才隊伍，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)。新《行政復(fù)議法》提出建立專業(yè)化、職業(yè)化復(fù)議人員隊伍。對于初次工作人員進(jìn)行統(tǒng)一職前培訓(xùn)，加強對行政復(fù)議人員業(yè)務(wù)考核和管理，國務(wù)院行政復(fù)議機構(gòu)會同有關(guān)部門制定行政復(fù)議人員工作規(guī)范。提出行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)保障行政復(fù)議辦案場所、裝備等設(shè)施，縣級以上各級人民政府保障行政復(fù)議工作經(jīng)費的要求。打造便民為民的行政復(fù)議過程。改變“大信訪中訴訟小復(fù)議”格局，需要讓行政復(fù)議方式成為老百姓首選維權(quán)方式。

——加強信息化建設(shè)，便于申請者申請參加行政復(fù)議。申請人申請行政復(fù)議形式多樣，可以書面或者口頭申請，書面申請可以郵寄或者網(wǎng)上申請。在代理方面，申請人、委托人可委托一至兩名律師或者基層法律服務(wù)工作者作為代理人代為參與行政復(fù)議。對于自行申請有困難的，法律援助機構(gòu)可向其提供幫助。

政府采購救濟(jì)制度有待完善

——質(zhì)疑投訴處理可操作性和獨立性有待增強。根據(jù)《政府采購法》第五十二條和第五十五條規(guī)定，對于采購行為的投訴處理程序是有嚴(yán)格的先后順序的，必須遵循“質(zhì)疑—投訴—行政復(fù)議或訴訟”的位序。質(zhì)疑程序前置的初衷是為了方便供應(yīng)商與采購人進(jìn)行溝通協(xié)商。然而，從實際情況出發(fā)，在現(xiàn)行制度下對投訴事項的定義不明確，實務(wù)中普遍將供應(yīng)商違法行為作為投訴事項，但采購人無權(quán)對此進(jìn)行認(rèn)定。由供應(yīng)商向采購人指出采購人存在的違法行為的實際意義不大，這導(dǎo)致供應(yīng)商承擔(dān)了主要的舉證責(zé)任。同時，根據(jù)我國現(xiàn)有的法治理念，通過這種內(nèi)部審查機制來進(jìn)行自我糾正并沒有充分的正當(dāng)性，存在政府在其中既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的顧慮。在救濟(jì)機構(gòu)的獨立性方面，現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定由本身便是政府采購項目實施主體的采購人或者代理機構(gòu)處理質(zhì)疑。然而，這一規(guī)定難以確保與采購結(jié)果有直接關(guān)系的利益主體公正、客觀地處理質(zhì)疑。

——行政復(fù)議適用情形規(guī)定有待明晰。對于政府采購合同的救濟(jì)手段，《政府采購法》規(guī)定政府采購合同適用合同法；《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，政府采購合同的履約爭議，應(yīng)采用民事訴訟的程序進(jìn)行救濟(jì)。這一規(guī)定強調(diào)了政府采購合同在民事訴訟程序的適用性，但政府采購行為的行政性得不到回應(yīng)。針對同一法律行為，卻要求在政府采購合同締約階段適用行政法；在合同履行階段適用民法，給供應(yīng)商帶來實際運用上的困難，可能造成各法律法規(guī)之間的適用沖突。

——新行政復(fù)議程序與行政裁決理論不完全契合。針對由政府采購行為引發(fā)的行政爭議，根據(jù)新《行政復(fù)議法》第十一條第十五款，當(dāng)事人認(rèn)為行政機關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益時可以進(jìn)行行政復(fù)議。如果在政府采購行政裁決中，當(dāng)事人認(rèn)為政府采購侵犯其合法權(quán)益，可以提起行政復(fù)議，但也存在反對的聲音。中國政法大學(xué)教授成協(xié)中認(rèn)為，現(xiàn)有法規(guī)對政府采購行政裁決程序的規(guī)定有限。在投訴處理、監(jiān)督檢查、裁決處罰的過程中，投訴處理成為解決政府采購爭議的主要方式，而投訴處理程序又難以與行政裁決程序吻合，同時如果允許對行政裁決提出復(fù)議，將導(dǎo)致糾紛解決環(huán)節(jié)拉長，不利于對當(dāng)事人權(quán)利進(jìn)行高效救濟(jì)，應(yīng)避免對兩種并行救濟(jì)方式的運用造成功能重疊、低效，建議僅將訴訟作為行政裁決的有效途徑。

須把行政復(fù)議納入政府采購救濟(jì)程序

《行政復(fù)議法》的修訂對于政府采購活動中的監(jiān)管行為以及相關(guān)救濟(jì)程序具有較大影響，特別是擴大了復(fù)議范圍，增加了與政府采購爭議相關(guān)的救濟(jì)途徑。對于政府采購活動的監(jiān)管行為和救濟(jì)程序而言，此次修訂意味著相對人可以通過行政復(fù)議這一途徑來對監(jiān)管行為進(jìn)行申訴和糾正，有助于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在政府采購活動中，投訴處理決定、監(jiān)督檢查決定與行政處罰決定都屬于行政行為的范圍，因此相對人可以通過申請行政復(fù)議來申訴和糾正這些行為。此次《行政復(fù)議法》的修訂進(jìn)一步擴大了復(fù)議范圍，增加了與政府采購爭議相關(guān)的救濟(jì)途徑，為相對人提供了更多的法律保障。

一是設(shè)置了獨立的行政救濟(jì)主體。現(xiàn)行《政府采購法》和《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》規(guī)定，由縣級以上財政部門作為政府采購糾紛的處理主體。一方面，當(dāng)財政部門作為采購人時，它也可能成為被提起行政救濟(jì)的對象，這樣可能會影響其處理糾紛的公正性和獨立性；另一方面，當(dāng)涉案當(dāng)事人的行政級別高于財政部門時，財政部門可能難以獨立、公正、客觀地處理糾紛。與財政部門相比，由行政復(fù)議委員會作為政府采購糾紛的行政救濟(jì)主體更能體現(xiàn)其獨立性。這樣不僅解決了財政部門處理政府采購糾紛的獨立性問題，而且也可以避免了其他行政機關(guān)可能干預(yù)財政部門作出行政救濟(jì)審查結(jié)論的情況。通過這樣的改革，可以期待提高政府采購活動的效率和公正性，更好地保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益，提高公眾對政府采購活動的信任度。此外，在政府采購活動中，采購人應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任和提交證據(jù)材料，而如果在行政復(fù)議程序下，由被申請人對其作出的具體行政行為的合法性與適當(dāng)性負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，就便利了供應(yīng)商尋求行政救濟(jì)。

二是設(shè)立質(zhì)疑投訴和行政復(fù)議并行制度。在原有規(guī)定下，供應(yīng)商必須先經(jīng)過質(zhì)疑程序后，才可以向財政部門尋求行政救濟(jì)。這種制度的出發(fā)點是給予供應(yīng)商與采購人、代理機構(gòu)內(nèi)部處理糾紛的機會。在財政部發(fā)布的《關(guān)于確定第一批政府采購行政裁決示范點的通知》中可以看出，政府采購?fù)对V的處理屬于行政裁決的范圍。筆者認(rèn)為，行政裁決作為具體行政行為，進(jìn)行行政復(fù)議并無不當(dāng)。

從兼顧公平與效率的角度出發(fā)，筆者建議，優(yōu)化行政復(fù)議的質(zhì)疑前置制度，采取行政裁決質(zhì)疑前置，質(zhì)疑和行政復(fù)議并聯(lián)式救濟(jì)方式，即供應(yīng)商有權(quán)選擇“質(zhì)疑—投訴—行政裁決”與行政復(fù)議同步進(jìn)行。如果供應(yīng)商對具體答復(fù)情況滿意，則可以撤回復(fù)議申請；如果供應(yīng)商對質(zhì)疑答復(fù)不滿，則以行政復(fù)議審查結(jié)論為準(zhǔn)。在并行式制度下，采取何種手段完全由供應(yīng)商自行決定。一方面，這確保了供應(yīng)商有足夠的途徑來表達(dá)和解決他們的疑慮，為其提供多渠道救濟(jì)手段；另一方面，這也鼓勵采購人更積極、更有效地處理和解決供應(yīng)商的疑慮，從而提高政府采購的效率和效果。

一旦確立了政府采購行為糾紛可采取質(zhì)疑投訴和行政復(fù)議并行救濟(jì)，將有利于協(xié)調(diào)政府采購活動的民事性與行政性，即通過“質(zhì)疑投訴—行政裁決”機制處理民事糾紛，通過行政復(fù)議程序處理行政性問題與審查裁決決定、落實裁決執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，可以取消政府采購合同在民事訴訟程序的適用，在行政法規(guī)制下即可解決問題，有利于供應(yīng)商救濟(jì)之路的暢通。確立行政復(fù)議程序啟動的全過程性，符合《行政復(fù)議法》修法提高復(fù)議手段適用度的理念，為解決政府采購問題提供中國方案。

三是在行政復(fù)議基礎(chǔ)上增加行政調(diào)解的可能。新《行政復(fù)議法》第五條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。”政府采購領(lǐng)域存在較多的利益沖突，引入行政調(diào)解的糾紛解決機制，有利于構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機制，節(jié)省行政資源，在社會主義和諧社會的建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。總的來說，行政調(diào)解在充分尊重當(dāng)事人的意愿、優(yōu)化司法資源配置、豐富非訴訟解決糾紛手段等多個維度上實現(xiàn)進(jìn)步。

在政府采購的立法中，行政復(fù)議并不是一個陌生的機制。《行政復(fù)議法》的修訂，為政府采購提供了更加嚴(yán)密的法律保障，有利于優(yōu)化政府采購運行環(huán)境，推動政府采購健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。