關于政府采購支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的思考

【業(yè)內(nèi)觀點】

關于政府采購支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的思考

■ 王玥霖

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時指出，“積極培育未來產(chǎn)業(yè)，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力，增強發(fā)展新動能”。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。在當前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正加速演進的背景下，政府采購作為財政政策工具之一，在支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

目前財政支持企業(yè)科技創(chuàng)新的基本情況

企業(yè)是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要主體，提升新質(zhì)生產(chǎn)力領域企業(yè)的科技創(chuàng)新能力，對于推動新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展、增強國家經(jīng)濟實力具有重要意義。當前，國家通過稅收優(yōu)惠、財政補貼、引導社會資本投入等方式，鼓勵和帶動廣大企業(yè)擴大自主積累，加大技術革新力度，推動產(chǎn)業(yè)升級。

——國家支持企業(yè)科技創(chuàng)新的主要方式。一是對企業(yè)科技創(chuàng)新實施稅費減免優(yōu)惠政策。除了整體面向市場主體的普適性稅費減免政策外，國家對于高新技術企業(yè)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，對于企業(yè)研發(fā)費用給予加計扣除，對企業(yè)和個人的科技成果轉(zhuǎn)化給予增值稅和所得稅的優(yōu)惠，對創(chuàng)投企業(yè)免征相關稅收。二是對企業(yè)的研發(fā)投入給予補貼或獎勵。建立完善科技型企業(yè)研發(fā)投入補助機制，降低企業(yè)創(chuàng)新成本；圍繞重點領域?qū)嵤┲卮蠹夹g攻關項目，向行業(yè)龍頭企業(yè)征集技術產(chǎn)品問題，發(fā)布企業(yè)“揭榜掛帥”榜單。在具體方式上綜合采用直接補助、以獎代補等多種方式。三是引導社會資本投入科技創(chuàng)新。以財政投入帶動全社會研發(fā)投入，通過設立國家科技成果創(chuàng)新引導基金等政府投資基金，撬動更多社會資金支持企業(yè)技術創(chuàng)新。實施政府與社會資本合作等方式支持科技型企業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果，提升技術創(chuàng)新水平。

從實踐來看，傳統(tǒng)供給側(cè)的稅收減免或研發(fā)補助在拉動企業(yè)投資上，還缺乏明顯的刺激作用，在促進企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)換上，有待進一步提高；還需要從需求側(cè)發(fā)力，通過完善政策促進企業(yè)科技創(chuàng)新。

——政府采購與科技創(chuàng)新的關系。政府是國內(nèi)市場最大的采購需求主體，具有超大規(guī)模的優(yōu)勢，對市場具有較強的控制力；政府采購作為國家干預宏觀經(jīng)濟的重要手段，對科技創(chuàng)新將起到重要的促進作用。2022年，全國政府采購規(guī)模34993.1億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為9.4％和2.9%；其中采購節(jié)能節(jié)水綠色產(chǎn)品520.4億元，占政府采購規(guī)模的1.5%。與此同時，在政府采購實踐中也面臨一些問題需要通過技術突破來解決，如市場現(xiàn)有產(chǎn)品技術不能滿足要求；或者在現(xiàn)有基礎上引入新的產(chǎn)品、技術或者新的服務理念，能夠顯著改善功能性能。因此，從以上兩方面來看，政府采購能從需求側(cè)引導科技創(chuàng)新，激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能；政府采購也需要科技創(chuàng)新帶來更好的產(chǎn)品和服務，提升財政資金的使用效益。

其他國家支持科技創(chuàng)新的借鑒和思考

根據(jù)各國采購實踐，支持科技創(chuàng)新是政府采購的一項主要功能，并將其作為實現(xiàn)關鍵政策目標的戰(zhàn)略工具。發(fā)達國家率先在市場體制、交易規(guī)則方面進行了探索實踐，為我們提供了借鑒。

——其他國家支持企業(yè)科技創(chuàng)新的做法。一是美國采用小型企業(yè)創(chuàng)新研究計劃。美國在市場上沒有現(xiàn)成的產(chǎn)品或服務時，投入政府研究基金支持科技創(chuàng)新，激勵企業(yè)研制和推廣解決經(jīng)濟社會等問題所進行的創(chuàng)新成果。通過實施小型企業(yè)創(chuàng)新研究計劃，以供需動態(tài)作為引導，在私營領域加強研發(fā)資助創(chuàng)新項目的商業(yè)轉(zhuǎn)化。二是英國采用遠期承諾采購模式。由于市場上目前沒有所需的解決方案，采購人承諾在解決方案可用時購買，并給予明確的規(guī)格和價格，促使供應商提供創(chuàng)新的解決方案。政府采購從購買市場現(xiàn)有產(chǎn)品向預定創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。三是歐盟采用商業(yè)前采購模式。公共部門向企業(yè)提出創(chuàng)新解決方案的需求，并提供首批先導用戶，形成早期的市場需求并驗證市場價值。同時，企業(yè)圍繞公共需求進行方案創(chuàng)新。通過實施商業(yè)前采購，使得歐盟國家公共部門能夠更快地實現(xiàn)公共服務的現(xiàn)代化，并為其企業(yè)在新市場中占據(jù)國際領先地位創(chuàng)造機會。

——其他國家政府采購支持企業(yè)科技創(chuàng)新的啟示。一是通過需求端引導，帶動供給端創(chuàng)新。傳統(tǒng)的財政政策工具如稅費減免和補貼等，主要作用于供給側(cè)。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，在需求側(cè)的標桿示范和供需對接等開展政府采購，有利于提高采購資金的支持效果。發(fā)揮政府采購對市場需求的引導作用。一方面，能將市場需求精準地向企業(yè)聚集，支持企業(yè)進行核心技術攻關和研發(fā)創(chuàng)新；另一方面，能向企業(yè)釋放更多的合作機會，為科技創(chuàng)新提供了廣闊的市場空間。二是以采購方式創(chuàng)新，培育領先市場。雖然企業(yè)自身也能研發(fā)產(chǎn)品，但對未來銷售具有一定的風險和不確定性。創(chuàng)新產(chǎn)品在尚未進入規(guī)模化生產(chǎn)和應用前，通常在價格上也不具備競爭優(yōu)勢。發(fā)達國家非常重視政府采購對處于技術創(chuàng)新起步階段產(chǎn)業(yè)的支持，并在政府采購方式上進行創(chuàng)新。對于首次投放市場的產(chǎn)品，政府率先購買，而不以業(yè)績作為采購新產(chǎn)品的標準或條件；對于尚待研究開發(fā)的產(chǎn)品，通過訂購方式實施。三是從直接市場交易，向合作創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。面對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，政府采購不是直接對結(jié)果購買，而是政府在對供應商補償成本的前提下，共擔研發(fā)風險、共同推廣應用，從而實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互相促進。首次投放市場的創(chuàng)新產(chǎn)品由于缺乏業(yè)績支持，往往存在推廣應用難的問題。發(fā)達國家政府對創(chuàng)新產(chǎn)品實行首先采購，能夠為創(chuàng)新產(chǎn)品提供初始市場支持，推動創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展壯大。

政府采購支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的建議

新質(zhì)生產(chǎn)力不是普通的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是顛覆性的科技革命和戰(zhàn)略性的未來產(chǎn)業(yè)。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要全新的創(chuàng)新環(huán)境和生態(tài)體系來支撐。通過制度創(chuàng)新，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供更加廣闊和更加有力的保障。2024年1月29日，工業(yè)和信息化部、國務院國資委等7部門聯(lián)合印發(fā)《關于推動未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》。發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)及新質(zhì)生產(chǎn)力，就是要抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，推動科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的結(jié)合。從政府采購來看，就是要發(fā)揮需求側(cè)對新質(zhì)生產(chǎn)力的牽引作用，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定。

——制定國家鼓勵企業(yè)研發(fā)的重點領域指導目錄。國家科學研判前沿技術發(fā)展趨勢，圍繞重點領域定期遴選發(fā)布典型應用場景清單和推薦目錄。財政部門聯(lián)合科技部門，結(jié)合國家戰(zhàn)略性需求，明確政府采購支持科技創(chuàng)新方向和重點，制定相關的創(chuàng)新采購目錄。政府在應用場景清單和推薦目錄內(nèi)發(fā)布采購意向，引導和鼓勵企業(yè)圍繞國家需求和應用場景開展技術創(chuàng)新，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供有力支撐。

——制定創(chuàng)新產(chǎn)品認定辦法。創(chuàng)新產(chǎn)品應當具有技術上實質(zhì)性的創(chuàng)新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法，符合國家科技和相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標任務。根據(jù)先進的節(jié)能、環(huán)保、技術標準等對創(chuàng)新型產(chǎn)品制定目錄，對納入目錄的產(chǎn)品給予政府采購首購訂購支持。采購人在開展采購前就應該在此基礎上對創(chuàng)新產(chǎn)品進行調(diào)研和專家論證，科學合理地確定創(chuàng)新采購項目，從而確定購買金額（研發(fā)費用）。

——出臺支持科技創(chuàng)新的政府采購交易規(guī)則。屬于首次投放市場的創(chuàng)新產(chǎn)品實行政府首購，采取非招標方式，將政府采購合同直接授予首購產(chǎn)品供應商；同時，對創(chuàng)新產(chǎn)品給予適當?shù)恼少忣A留份額或評審優(yōu)惠。對于涉及政府采購支持的創(chuàng)新產(chǎn)品采購的，不得要求提出同類業(yè)務合同、生產(chǎn)臺數(shù)、使用時長等業(yè)績要求，鼓勵采購人積極采購創(chuàng)新產(chǎn)品，通過應用帶動相關產(chǎn)業(yè)的技術升級。對于采購人有需求但尚未開發(fā)出來創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，由采購人通過政府采購方式面向全社會公開競爭擇優(yōu)確定研發(fā)機構(gòu)開展研究和生產(chǎn)，研發(fā)合格的產(chǎn)品由政府承諾購買，從而促進“產(chǎn)學研用”的深度融合。在創(chuàng)新產(chǎn)品投入市場后，如一些涉及智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎設施的創(chuàng)新項目，在研發(fā)成功后的推廣階段，可以采用特許經(jīng)營的模式，通過政府采購選擇社會合作方。

——建立合理的風險分擔與激勵機制。實施創(chuàng)新合作采購項目的，應當在采購人部門預算中列明研發(fā)經(jīng)費。研發(fā)經(jīng)費包括供應商成本補償金額與首購費用之和。研發(fā)失敗的供應商，采購人應當對其實際發(fā)生的屬于補償范圍的研發(fā)成本，按合同約定的補償比例支付補償費用。創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的研發(fā)供應商，采購人應當向其支付全部成本補償金額。創(chuàng)新合作采購中產(chǎn)生的各類知識產(chǎn)權，原則上屬于供應商享有；涉及國家安全、國家利益或重大社會公共利益的，應當由采購人享有或約定共同享有。

——制定履約驗收方法和標準。對供應商提交的最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人應當按照合同約定的驗收方法與驗收標準開展驗收，也可以分階段確定每個階段需達到的創(chuàng)新成果。比如是否實現(xiàn)預期的最低研發(fā)目標，取得了哪些標志性成果，是否滿足預期的采購需求，創(chuàng)新產(chǎn)品的設計方案、技術原理是否驗證通過，是否通過采購人試用等。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財政廳政府采購監(jiān)督管理處）

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