績(jī)效是政府采購(gòu)的“靈魂”

【專家評(píng)論】

績(jī)效是政府采購(gòu)的“靈魂”

■ 姜愛(ài)華

政府采購(gòu)是強(qiáng)化財(cái)政支出管理、推進(jìn)國(guó)家治理的重要制度安排，其天然有著追求績(jī)效的內(nèi)生動(dòng)力。在當(dāng)前我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理和健全現(xiàn)代預(yù)算制度的背景下，規(guī)模巨大的政府采購(gòu)應(yīng)以“講求績(jī)效”為根本遵循。換句話說(shuō)，績(jī)效是政府采購(gòu)的“靈魂”。

深化政府采購(gòu)制度改革越來(lái)越體現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向。從近些年政府采購(gòu)改革趨勢(shì)來(lái)看，政府采購(gòu)績(jī)效管理越來(lái)越得到重視，且成為貫穿改革的主線之一。一方面，通過(guò)夯實(shí)政府采購(gòu)全過(guò)程管理責(zé)任、理順管理鏈條，極大地提升了政府采購(gòu)管理效能。在具有較強(qiáng)程序規(guī)范導(dǎo)向的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》基礎(chǔ)上，我國(guó)還強(qiáng)化了采購(gòu)人主體責(zé)任，加強(qiáng)了內(nèi)控建設(shè)，推進(jìn)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并向前延伸到需求管理，向后延伸到履約驗(yàn)收管理。另一方面，通過(guò)法規(guī)建設(shè)，改進(jìn)了典型領(lǐng)域采購(gòu)規(guī)則，提升了政府采購(gòu)制度效能。例如，我國(guó)制定了專門的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》以及《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》，規(guī)范了政府購(gòu)買服務(wù)以及多頻次、小額度采購(gòu)活動(dòng)。此外，在政府采購(gòu)修法過(guò)程中，我國(guó)明確增加了績(jī)效導(dǎo)向。2022年7月15日，財(cái)政部發(fā)布了第二版《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，嘗試構(gòu)建了以講求績(jī)效為根本遵循、以實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)為最終導(dǎo)向、以強(qiáng)化采購(gòu)全過(guò)程和重點(diǎn)環(huán)節(jié)績(jī)效為過(guò)程控制、以內(nèi)控和監(jiān)督為保障機(jī)制的完整政府采購(gòu)績(jī)效管理體系。

政府采購(gòu)與其他財(cái)政領(lǐng)域績(jī)效管理相比具有特殊性。其一，政府采購(gòu)行為有著法定的、完整的、規(guī)范的采購(gòu)程序，因此，政府采購(gòu)績(jī)效管理要與政府采購(gòu)全過(guò)程、全生命周期相吻合。其二，對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，有的是單獨(dú)完成一項(xiàng)公共服務(wù)，本身就是一個(gè)完整的財(cái)政支出項(xiàng)目；有的則是融在一個(gè)大的財(cái)政支出項(xiàng)目中，屬于完成公共服務(wù)的一個(gè)組成部分或者環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，對(duì)這兩類項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。其三，政府采購(gòu)承擔(dān)著一些宏觀調(diào)控功能，要實(shí)現(xiàn)諸如節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展以及鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策目標(biāo)。因此，除了對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)外，筆者認(rèn)為，還應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。由于政府采購(gòu)的特殊性，各地在政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)方面存在不同。筆者梳理發(fā)現(xiàn)，主要有以下四種績(jī)效評(píng)價(jià)模式：一是“決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益”模式，如山東省濱州市；二是“事前+事中+事后+政策+滿意度”模式，如江西省；三是“需求+過(guò)程+政策+經(jīng)濟(jì)性+內(nèi)控”模式，如山東省泰安市；四是“經(jīng)濟(jì)性+效率性+有效性+公平性”模式，如四川省眉山市?？梢哉f(shuō)，這些地方在政府采購(gòu)績(jī)效管理和評(píng)價(jià)方面的探索，為其他省市提供了有益借鑒。

構(gòu)建全方位、全過(guò)程和全覆蓋的政府采購(gòu)績(jī)效管理體系，既要算“小賬”，更要算“大賬”。2018年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出，要構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系。相應(yīng)地，政府采購(gòu)領(lǐng)域也應(yīng)建立基于政府層面、部門和單位層面以及政策和項(xiàng)目層面的全方位績(jī)效管理體系，建立“績(jī)效目標(biāo)確定—事前績(jī)效評(píng)估—績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控—事后績(jī)效評(píng)價(jià)—評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”的全過(guò)程績(jī)效管理鏈條，以及建立囊括集采項(xiàng)目、分散采購(gòu)項(xiàng)目甚至目前不在法定范圍內(nèi)的目錄外限額下的采購(gòu)項(xiàng)目的全覆蓋績(jī)效管理口徑。特別是，政府采購(gòu)既要算“小賬”即考慮項(xiàng)目層面的績(jī)效評(píng)價(jià)，更要算“大賬”即要將政府采購(gòu)項(xiàng)目融入公共服務(wù)項(xiàng)目整體之中進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，要對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的全生命周期成本效益進(jìn)行評(píng)價(jià)；要對(duì)各項(xiàng)政府采購(gòu)政策實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)其對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)帶動(dòng)、科技創(chuàng)新等所產(chǎn)生的效益；甚至要對(duì)政府采購(gòu)制度進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)其對(duì)規(guī)范財(cái)政支出行為、節(jié)約財(cái)政支出、提高資金使用效益、促進(jìn)宏觀調(diào)控、防治腐敗等所產(chǎn)生的整體效果。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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