合作創(chuàng)新采購：一種全新的采購方式與合同管理制度（上）

【聚焦合作創(chuàng)新采購】

編者按

近日，財政部就《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。繼框架協(xié)議采購方式后，政府采購又將增加一種新的采購方式。為此，本版特設(shè)專欄，邀請業(yè)內(nèi)專家對合作創(chuàng)新采購的頂層設(shè)計建言獻策，為相關(guān)部門提供參考。

合作創(chuàng)新采購：一種全新的采購方式與合同管理制度（上）

■ 王周歡

合作創(chuàng)新的重要特征是基于采購人與研發(fā)供應(yīng)商之間的合作關(guān)系，而合作創(chuàng)新采購是采購人通過競爭程序確定研發(fā)供應(yīng)商共同實施研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并由采購人購買創(chuàng)新產(chǎn)品的采購活動，故其采購程序較為復(fù)雜，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定的采購方式難以完全適用?！墩少徍献鲃?chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）探索了一種全新的采購方式——合作創(chuàng)新采購方式。在合同管理制度上，研發(fā)合同的當事人基于合作而形成權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，故其合同性質(zhì)也較為復(fù)雜，且合同的定價方式采用成本補償與績效激勵相結(jié)合的定價方式，明顯有別于一般政府采購合同。本文試圖對合作創(chuàng)新采購方式的程序創(chuàng)新以及研發(fā)合同的性質(zhì)與管理進行探討。

合作創(chuàng)新采購方式的程序

——歐盟創(chuàng)新采購程序。

創(chuàng)新采購在國際上有較為成熟的做法，如歐盟創(chuàng)新采購指南，為各國提供了可資借鑒的實踐經(jīng)驗。在討論《征求意見稿》前，不妨先看看歐盟創(chuàng)新采購指南。其規(guī)定的創(chuàng)新采購程序較多，主要有以下三種：一是競爭性談判程序。在此情況下，市場上沒有現(xiàn)成的解決方案，公共購買者通過談判調(diào)整現(xiàn)有的要素或條件，以開發(fā)一個創(chuàng)新的解決方案，滿足技術(shù)規(guī)范中描述的需求。

二是競爭性對話，即一個兩輪的程序。公共購買者在描述性文件中確定其需求，設(shè)定對候選人的最低要求，并根據(jù)最佳價格質(zhì)量比來確定合同授予標準。在對候選人的選擇標準核實后，公共購買者開始與符合最低要求的參與者進行競爭性對話，參與者可以提出廣泛的解決方案。一旦公共購買者認為競爭性對話達到了最佳階段，剩下的參與者就會被要求提交最后的報價，而合同則在最佳價格質(zhì)量比的基礎(chǔ)上授予。

三是創(chuàng)新伙伴關(guān)系，即歐盟公共采購指令規(guī)定的一種相對較新的公共采購程序。創(chuàng)新伙伴關(guān)系的主要特點是創(chuàng)新發(fā)生在合同執(zhí)行過程中。一旦公共購買者與創(chuàng)新的最佳潛在供應(yīng)商簽訂了合同，該供應(yīng)商就會被期望創(chuàng)造出創(chuàng)新的解決方案，并確保其為公共購買者實施。創(chuàng)新伙伴關(guān)系的過程分三個階段進行。第一階段是選擇合作伙伴，即通過征集競爭程序，選擇一個（或多個）最合適的合作伙伴，授予建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的合同。第二階段是合作伙伴與公共購買者合作，開發(fā)新的解決方案。此階段還可以進一步劃分為指定用于評估概念、開發(fā)原型、測試性能等環(huán)節(jié)，而在每個環(huán)節(jié)，合作伙伴的數(shù)量可能會根據(jù)預(yù)先確定的標準而減少。第三階段是商業(yè)階段，即合作伙伴提供最終結(jié)果，但前提是這些結(jié)果必須符合公共購買者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。雖然該程序被稱為伙伴關(guān)系，參與者被稱為合作伙伴，但其仍屬于公共采購程序，須遵守歐盟和世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則。

——《征求意見稿》的采購程序。

《征求意見稿》將合作創(chuàng)新采購分為訂購和首購兩階段，類似于歐盟的創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系。訂購是指采購人提出研發(fā)目標，與供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔研發(fā)風險的活動。首購是指對于研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人按照研發(fā)合同約定采購一定數(shù)量或者一定金額相應(yīng)產(chǎn)品的活動。將訂購與首購結(jié)合作為合作創(chuàng)新采購的程序是《征求意見稿》在制度上的創(chuàng)新。

訂購階段的環(huán)節(jié)較多，包括創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗收等。

第一個環(huán)節(jié)是創(chuàng)新概念交流，屬于全新的概念?！墩髑笠庖姼濉返谑邨l規(guī)定了創(chuàng)新概念交流的內(nèi)容，包括創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標和應(yīng)用場景、最高研發(fā)費用及采購方案的其他相關(guān)內(nèi)容。因此，在創(chuàng)新概念交流前，采購人應(yīng)當明確創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用。最低研發(fā)目標包括創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能和性能、主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準及其他產(chǎn)出目標。最高研發(fā)費用包括創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)成本補償費用和首購費用，還可以按研發(fā)成本補償?shù)囊欢ū壤O(shè)定激勵費用。為確定最低研發(fā)目標和最高研發(fā)費用，采購人應(yīng)當開展市場調(diào)研和專家論證，從而掌握行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、科技發(fā)展水平和研發(fā)能力等。對比歐盟創(chuàng)新采購指南，其要求在實施創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系時，公共購買者需要對相關(guān)市場進行充分的調(diào)查，一方面確定市場上尚未存在創(chuàng)新解決方案，從而提出可行的需求，以尋找創(chuàng)新的解決方案；另一方面確定用于選擇具有最佳研究和開發(fā)能力的合作伙伴的標準，以及提供創(chuàng)新解決方案的實際執(zhí)行能力的標準。

第二個環(huán)節(jié)是研發(fā)競爭談判。概念交流的目的是完善創(chuàng)新采購方案，制定研發(fā)談判文件。《征求意見稿》對研發(fā)供應(yīng)商的選擇采取競爭性談判的方式，即研發(fā)競爭談判。在整個訂購階段的所有環(huán)節(jié)，都需要談判小組參與談判?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定，采購人應(yīng)當組建談判小組，談判小組由采購人代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成。采購人應(yīng)當自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。對比歐盟創(chuàng)新采購指南，其要求建立一個由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的多學科項目小組，值得借鑒。談判小組不只是參與競爭性談判評審，還要參與創(chuàng)新概念交流、研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗收，因此，成立一個由相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的多學科項目小組更為合適。

采購人向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供談判文件，邀請其參加研發(fā)競爭談判。供應(yīng)商根據(jù)談判文件編制響應(yīng)文件，對研發(fā)談判文件的要求作出實質(zhì)性響應(yīng)?！墩髑笠庖姼濉返诙粭l規(guī)定了研發(fā)競爭談判內(nèi)容與談判要求。談判主要圍繞創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標、研發(fā)成本補償?shù)馁M用、中期談判節(jié)點和標志性成果，以及對供應(yīng)商研發(fā)方案的調(diào)整建議等。研發(fā)競爭談判采取綜合評分法，經(jīng)評審確定研發(fā)供應(yīng)商，研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過3家。對比歐盟創(chuàng)新采購指南，其要求與多個合作伙伴建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系。如此一來，既可以促進競爭，又能探索不同的解決方案。

第三個環(huán)節(jié)是研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗收。研發(fā)供應(yīng)商根據(jù)研發(fā)合同實施研發(fā)活動，采購人則根據(jù)研發(fā)合同約定，組織談判小組與研發(fā)供應(yīng)商在不同研發(fā)階段就研發(fā)進度、標志性成果、驗收方法與標準、成本補償范圍和補償額度等問題進行研發(fā)中期談判?？梢哉f，研發(fā)中期談判是采購人與供應(yīng)商合作研發(fā)的重要內(nèi)容。在每一階段約定期限到期后，研發(fā)供應(yīng)商應(yīng)當提交成果報告和成本說明，而采購人根據(jù)研發(fā)合同約定和研發(fā)中期談判結(jié)果支付研發(fā)成本補償費用。中期談判的目的是對標志性成果進行評估，從而確定后續(xù)的研發(fā)活動。研發(fā)供應(yīng)商提供的標志性成果滿足要求的，進入下一研發(fā)階段；研發(fā)供應(yīng)商未按照約定完成標志性成果的，按照研發(fā)合同所約定的淘汰規(guī)則予以淘汰并終止研發(fā)合同。

研發(fā)過程存在諸多不確定性因素和風險，如在研發(fā)合同履行中，因市場已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品，或出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難致使研發(fā)失敗等，都可能導致研發(fā)合同的終止。對于研發(fā)合同終止的情況，采購人應(yīng)當按研發(fā)合同約定向研發(fā)供應(yīng)商支付相應(yīng)的研發(fā)成本補償費用，體現(xiàn)了合作創(chuàng)新采購風險共擔的原則。對比歐盟創(chuàng)新采購指南，其要求合作伙伴關(guān)系確定績效目標，且合同中績效條款將使買方能夠衡量合規(guī)水平的指標，從而監(jiān)測績效質(zhì)量。如果沒有達到技術(shù)、運營或經(jīng)濟績效目標，則終止合同；如果市場提供了替代的解決方案，創(chuàng)新合作關(guān)系變得多余，則終止合同。

在研發(fā)中期談判后，未被淘汰的供應(yīng)商繼續(xù)研發(fā)活動。對于研發(fā)供應(yīng)商提交的最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人應(yīng)當按照研發(fā)合同約定的驗收方法與標準開展驗收。對通過驗收的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人應(yīng)當按照研發(fā)合同約定進行成本補償。

合作創(chuàng)新采購的第二階段是首購?！蹲灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》規(guī)定，首購是指對于國內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求、代表先進技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場的產(chǎn)品，通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定的首購是合作創(chuàng)新的一個階段，是對訂購階段所產(chǎn)生的創(chuàng)新產(chǎn)品實施的購買。

《征求意見稿》第二十六條規(guī)定了確定首購產(chǎn)品的方法，即只有一家研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產(chǎn)品；有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的，采購人應(yīng)當組織談判小組評審，并根據(jù)研發(fā)合同約定的評審標準確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購產(chǎn)品?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定首購評審采取綜合評分法。評審因素主要包括創(chuàng)新產(chǎn)品的功能、性能、價格、售后服務(wù)方案等。對比歐盟創(chuàng)新采購指南，競爭性對話根據(jù)最佳價格質(zhì)量比來確定合同授予標準。筆者認為，在首購評審中主要考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的性能和價格，因此采用性能價格比評審方法更為合適。

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