代表委員呼吁國(guó)家公園法盡早出臺(tái)

代表委員呼吁國(guó)家公園法盡早出臺(tái)

■ 本報(bào)記者 吳敏

國(guó)家公園建設(shè)如火如荼。為了讓國(guó)家公園建設(shè)得到法律的保障，國(guó)家公園法的立法工作近幾年備受代表委員的高度關(guān)注，今年亦不例外。

立法工作非一朝一夕之事

早在2022年8月19日，國(guó)家林業(yè)和草原局就發(fā)布了關(guān)于《國(guó)家公園法（草案）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案（征求意見(jiàn)稿）》）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。

去年3月12日，自然資源部部長(zhǎng)王廣華在十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三場(chǎng)“部長(zhǎng)通道”上接受采訪時(shí)表示，要加快推進(jìn)國(guó)家公園法的立法，修訂自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例，讓自然保護(hù)地能夠有更好的法律制度的保障。

此外，在2023年全國(guó)兩會(huì)上，多名全國(guó)政協(xié)委員也聯(lián)名呼吁加快推進(jìn)國(guó)家公園法的立法工作?！案哔|(zhì)量推進(jìn)國(guó)家公園群建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)國(guó)家立法提供法治保障是關(guān)鍵?！比珖?guó)政協(xié)委員，青海省委常委、省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)班果與全國(guó)政協(xié)委員、農(nóng)工黨青海省委會(huì)主委王昆聯(lián)名呼吁，加快推進(jìn)國(guó)家公園法的立法工作。班果、王昆建議，通過(guò)國(guó)家立法，以國(guó)家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性為統(tǒng)一尺度，指導(dǎo)規(guī)范國(guó)家公園群建設(shè)。他們表示，把國(guó)家公園群自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域重大生態(tài)工程，納入國(guó)家法治體系，有利于強(qiáng)化國(guó)土空間治理、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全，有力推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)。

盡管去年多名代表委員們建議加快推進(jìn)國(guó)家公園法的立法，但立法工作并非一朝一夕之事，推動(dòng)國(guó)家公園法的立法工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

立法為解決問(wèn)題

在建設(shè)國(guó)家公園過(guò)程中，還存在諸多問(wèn)題，只有盡早出臺(tái)國(guó)家公園法才能解決這些問(wèn)題。

全國(guó)人大代表、中國(guó)科學(xué)院華南植物園主任任海在今年的全國(guó)兩會(huì)上帶來(lái)了一份《對(duì)國(guó)家公園等自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田重疊問(wèn)題的建議》。

這份建議正是任海與歐陽(yáng)志云、徐衛(wèi)華、崔國(guó)發(fā)等教授合作，在廣東調(diào)研南嶺國(guó)家公園（擬設(shè)）的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，即生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)分布有永久基本農(nóng)田，二者空間上存在重疊。“我國(guó)已設(shè)立的5個(gè)國(guó)家公園和擬建的其他國(guó)家公園均存在這些情況，大部分的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也存在這類(lèi)情況?！比魏Ｕf(shuō)道，根據(jù)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃要求，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線應(yīng)協(xié)同劃定，不交叉、不重疊。而保護(hù)地內(nèi)部分農(nóng)田具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)的多重屬性，特別是在生態(tài)功能重要區(qū)域，農(nóng)田在保障糧食生產(chǎn)的同時(shí)，還可以為鳥(niǎo)類(lèi)、獸類(lèi)等野生動(dòng)物提供覓食空間。如果將這些永久基本農(nóng)田調(diào)出國(guó)家公園和國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，將在自然保護(hù)地內(nèi)形成無(wú)數(shù)個(gè)“天窗”，極大影響國(guó)家公園等自然保護(hù)地的完整性和保護(hù)成效；而遷出當(dāng)?shù)鼐用褚矔?huì)影響區(qū)域內(nèi)居民的生計(jì)，有的地方還會(huì)影響到野生生物的覓食等。

為此，任海提出，當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田存在一定的矛盾沖突時(shí)，要因地制宜，不要“一刀切”。他建議，保留在自然保護(hù)地內(nèi)的“永久基本農(nóng)田”中的高質(zhì)量耕地，不改變其生產(chǎn)空間屬性，不調(diào)出自然保護(hù)地。

任海發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題屬于國(guó)家公園建設(shè)中的微觀且不可避免的問(wèn)題，如果這類(lèi)問(wèn)題沒(méi)有相關(guān)法律的規(guī)范和明晰，日后將給國(guó)家公園建設(shè)帶來(lái)諸多“后遺癥”。而立法的目的正是為解決諸如此類(lèi)的問(wèn)題。

以立法為引領(lǐng)提升國(guó)家公園法治水平

全國(guó)政協(xié)委員、三江源國(guó)家公園管理局首席專(zhuān)家連玉明在今年的全國(guó)兩會(huì)上帶來(lái)一份《關(guān)于推動(dòng)國(guó)家公園法正式出臺(tái)提升國(guó)家公園現(xiàn)代化法治水平的提案》，他從宏觀角度給出了推動(dòng)國(guó)家公園法盡早出臺(tái)的建議。

“作為三江源國(guó)家公園管理局首席專(zhuān)家，我時(shí)刻關(guān)注國(guó)家公園的建設(shè)與發(fā)展?！边B玉明介紹道，2022年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)家公園空間布局方案的批復(fù)》，將我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國(guó)家公園體系，遴選出49個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)（含5個(gè)正式設(shè)立的國(guó)家公園），總面積約110萬(wàn)平方公里。全部建成后，我國(guó)國(guó)家公園保護(hù)面積總規(guī)模將是世界最大，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系基本形成。與此同時(shí)，以法律、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件共同構(gòu)成的國(guó)家公園法律體系進(jìn)入快速構(gòu)建期?！暗偟膩?lái)說(shuō)，相較國(guó)家公園體系的建設(shè)推進(jìn)，法治進(jìn)程還是相對(duì)滯后，亟待推動(dòng)國(guó)家公園法盡快出臺(tái)，以法治引領(lǐng)國(guó)家公園現(xiàn)代化建設(shè)管理?！?/p>

為此，連玉明在提案里提出三條建議。

一是加快國(guó)家公園法再征求意見(jiàn)，進(jìn)一步突出國(guó)家公園法的管理法屬性,盡快修改完善形成審議稿?！啊恫莅福ㄕ髑笠庖?jiàn)稿）》正式向社會(huì)征求意見(jiàn)已經(jīng)過(guò)去2年，列入國(guó)務(wù)院2023年度立法工作計(jì)劃，曾預(yù)備在2023年提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，目前看立法進(jìn)程還是比較緩慢，與國(guó)家公園建設(shè)和管理的重要性、緊迫性不相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)提前提早起草審議并盡快頒布實(shí)施?！边B玉明表示，要充分吸收社會(huì)各界反饋的意見(jiàn)建議，在修改完善中進(jìn)一步突出國(guó)家公園法的管理法屬性，有針對(duì)性地破解中央與地方職責(zé)劃分、跨區(qū)域設(shè)園體制機(jī)制等難題，明確國(guó)家所有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)管理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從行政管理向多元共治轉(zhuǎn)變，構(gòu)建共建、共享、共贏建設(shè)管理新格局等相關(guān)內(nèi)容，推動(dòng)國(guó)家公園創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度、管理體制機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為健全完善國(guó)家公園體制機(jī)制提供法治保障。

二是加強(qiáng)立法協(xié)同，充分考慮國(guó)家公園法與有關(guān)法律的銜接，修改完善配套法律法規(guī)，逐步構(gòu)建職責(zé)明確、體制合理、運(yùn)行良好的國(guó)家公園法律制度體系。對(duì)此，連玉明解釋道，要重點(diǎn)做好三個(gè)方面的立法協(xié)同。首先，修改完善國(guó)家公園法要進(jìn)一步與長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等與國(guó)家公園建設(shè)聯(lián)系緊密的綜合法律的銜接。要把森林法、濕地保護(hù)法、生物安全法等生態(tài)領(lǐng)域的法律中涉及國(guó)家公園的內(nèi)容整合到國(guó)家公園法之中，確保法律之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。其次，正在修訂的野生動(dòng)物保護(hù)法以及正在制定的環(huán)境法典等，要充分考慮和體現(xiàn)國(guó)家公園的相關(guān)內(nèi)容，并與正在修改完善的國(guó)家公園法審議稿保持一致。最后，修訂完善自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等相關(guān)配套法律法規(guī)，避免出現(xiàn)國(guó)家公園法與其他法律法規(guī)之間的沖突或矛盾。

三是完善自然保護(hù)地法律制度體系，處理好國(guó)家公園法與自然保護(hù)地法的關(guān)系。十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃明確提出，要把國(guó)家公園法和自然保護(hù)地法一并考慮。國(guó)家公園的起點(diǎn)是自然保護(hù)區(qū)，在空間規(guī)劃和管控方面，應(yīng)處理好國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)（風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水庫(kù)公園、海洋公園等）以及自然公園之間的關(guān)系?！耙虼耍M(jìn)一步明確自然保護(hù)地法是自然保護(hù)地立法體系中的基本法，國(guó)家公園法是最重要的專(zhuān)類(lèi)保護(hù)地法，以整體性思維處理自然保護(hù)地法與國(guó)家公園相關(guān)立法的關(guān)系。”連玉明強(qiáng)調(diào)，在國(guó)家公園法中建立必要的銜接機(jī)制、預(yù)留可能的立法空間，為形成兩部法律間的制度銜接、機(jī)制協(xié)同展開(kāi)深入研究，為國(guó)家公園的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、管理、發(fā)展、共享等提供更加系統(tǒng)的法律保障。同時(shí)，要加快自然保護(hù)地法的立法進(jìn)程，適時(shí)提上立法議事日程。

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