推動政府綠色采購向縱深發(fā)展

【推動政采向“綠”而行】

推動政府綠色采購向縱深發(fā)展

■ 郭召軍

政府綠色采購是實現(xiàn)“雙碳”目標，推動我國綠色低碳高質量發(fā)展的重要抓手。全國財政工作會議強調，2024年積極的財政政策要聚焦高質量發(fā)展，著力推進中國式現(xiàn)代化。重點做好八方面工作，其中就有完善政府綠色采購制度，加大綠色產(chǎn)品采購力度。筆者認為，政府綠色采購制度包括制定綠色采購目錄、編制預算和計劃、選擇綠色采購方式、發(fā)布公告、招標評標、確定合同等。本文將從政府綠色采購制度的發(fā)展現(xiàn)狀、目前存在的主要問題、如何完善等方面進行深入闡述，以期為相關部門決策提供參考。

政府綠色采購制度的發(fā)展現(xiàn)狀

第一階段：立法階段。目前，我國已初步搭建起政府綠色采購的法規(guī)框架。2003年施行的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）提出，政府采購應推動實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的政策目標。同年施行的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》要求，各級人民政府應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，國家采取政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二階段：實施階段。2004年，財政部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》。2006年，財政部與國家環(huán)境保護總局聯(lián)合公布了《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》。隨后，這兩份綠色清單共同指導著地方開展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)先采購。2007年，為了強化綠色采購政策的導向作用，國務院辦公廳進一步要求對部分節(jié)能產(chǎn)品實行強制采購。至此，我國初步建立了以定期頒布節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品采購清單為執(zhí)行基礎的綠色采購制度。相關產(chǎn)品在滿足節(jié)能環(huán)保的技術要求并經(jīng)權威機構認證后，可以進入兩類清單。同時，各地也因地制宜地制定了與政府綠色采購相關的地方性規(guī)章，為政府綠色采購的落地落實提供了具體的政策支持和行動指南。

第三階段：創(chuàng)新拓展階段。進入新時代，財政部適時調整和優(yōu)化政府綠色采購的配套措施，積極適應推進生態(tài)文明建設的總體要求，探索和拓展適合我國國情的政府綠色采購制度體系。2019年出臺的《關于調整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機制的通知》要求，對政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標志產(chǎn)品實行品目清單管理，擴展采購范圍，優(yōu)化市場環(huán)境，避免企業(yè)重復認證，切實減輕企業(yè)負擔。2020年出臺的《商品包裝政府采購需求標準（試行）》和《快遞包裝政府采購需求標準（試行）》，要求推廣使用綠色包裝，引導供應商使用循環(huán)有機可再生的包裝產(chǎn)品。同年，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)布了《關于政府采購支持綠色建材促進建筑品質提升試點工作的通知》，要求在政府采購工程中推廣綠色建材產(chǎn)品，帶動建材和建筑行業(yè)綠色低碳發(fā)展。2021年發(fā)布的《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》明確指出，要“加大政府綠色采購力度，擴大綠色產(chǎn)品采購范圍，逐步將綠色采購制度擴展至國有企業(yè)”。2022年再次公開征求意見的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，將部分公益性國有企業(yè)納入了政府采購主體范圍，強化政府采購政策功能的發(fā)揮。2024年，財政部研究起草了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》，標志著政府綠色采購全面進入創(chuàng)新拓展階段。

現(xiàn)階段我國政府綠色采購制度存在的主要問題

盡管我國政府綠色采購已經(jīng)實施多年，但在實踐中仍然存在著一些問題亟待解決，其中最為突出的就是政府綠色采購法律法規(guī)體系尚不夠完善、采購人在綠色采購方面的意識不夠強以及政府綠色采購監(jiān)督考核不到位等。

——與政府綠色采購制度相關的法律法規(guī)不夠完善。雖然我國政府綠色采購在國家層面已經(jīng)搭建起法律和政策框架，但現(xiàn)階段并沒有一部完整的政府綠色采購法，且缺乏具體的實施方案。一方面，政府采購法和其他涉及綠色采購的法律法規(guī)，多為原則性和宣傳性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。同時，各法律之間的協(xié)調性也有待提高。另一方面，雖然我國出臺了一系列綠色采購實施意見，但其效力位階僅為指導性文件，不具有法律強制力。例如，在財政部等部委發(fā)布的品目清單中，有10個節(jié)能產(chǎn)品品目采取強制采購，其余8個節(jié)能產(chǎn)品品目以及50個環(huán)保標志產(chǎn)品品目則實施優(yōu)先采購。在筆者看來，實施優(yōu)先采購的自主裁量權較大，導致并未發(fā)揮出政府綠色采購的最大作用。

——采購人在綠色采購方面的意識不夠強。鑒于采購人尤其是基層采購經(jīng)辦人員處于政府采購工作的第一線，其對綠色采購的理解和認知水平會在一定程度上影響綠色采購能否順利進行。在優(yōu)先采購的政策趨勢下，如果采購人可以正確認識綠色采購的價值，將會直接提升綠色產(chǎn)品的購買比例。但在實踐中，很多采購人對綠色采購缺乏正確認識。例如，有些采購人在采購產(chǎn)品時，只會根據(jù)采購需求隨機購買。他們認為主動去尋找并購買綠色產(chǎn)品的行為會降低效率，也不認為這樣會帶來多大的影響。又如，有些采購人在績效的激勵下，會通過清單尋找一些綠色產(chǎn)品來代替普通產(chǎn)品，但對于綠色采購供應商評價、綠色服務和清單外的綠色產(chǎn)品選擇，其知之甚少。

——政府綠色采購監(jiān)督考核不到位。一直以來，我國政府綠色采購組織形式存在著“重程序、輕結果”的傾向，即重視采購流程的制度建設，但對監(jiān)督和考核機制的關注度不夠。一方面，有些采購人往往根據(jù)自身經(jīng)驗來判斷綠色產(chǎn)品的優(yōu)劣，導致在綠色產(chǎn)品的認證和采購過程中容易出現(xiàn)“權力尋租”的腐敗現(xiàn)象。加之信息不對稱，公眾和媒體對政府綠色采購很難形成監(jiān)督合力。另一方面，我國當前缺乏科學全面的政府綠色采購績效評價體系。現(xiàn)階段，對于政府綠色采購評價的依據(jù)是采購金額和采購同類型產(chǎn)品中綠色產(chǎn)品的占比。但筆者認為，這種考核機制過于簡單機械，對“物有所值”及“保護環(huán)境”等目標缺乏具體的績效評估要求。換言之，形式評價而非結果評價的評價標準，必然會偏離政府采購應具有的調控宏觀經(jīng)濟、推動科學發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境保護的目標。

完善政府綠色采購制度的政策建議

——完善與政府綠色采購制度相關的法律法規(guī)。完善的立法體系是有效開展政府綠色采購活動的必要條件。筆者建議，借鑒國外先進經(jīng)驗來完善我國政府綠色采購法律體系。一是借政府采購法修訂之機，將綠色采購融入政府采購法中。例如，以專章的形式明確政府綠色采購的基本要求和執(zhí)行機制，并將綠色產(chǎn)品的采購范圍擴展至國有企業(yè)，加大綠色低碳產(chǎn)品的采購力度。二是在廣泛開展調研的基礎上，適時由國務院出臺《政府綠色采購實施條例》，準確界定政府綠色采購的內(nèi)涵，理順采購清單，規(guī)定綠色采購的基本原則、范圍、限額、執(zhí)行主體、采購程序、監(jiān)督方式及法律責任等，并建立采購需求、采購過程、績效評估、監(jiān)督管理有機銜接的政府綠色采購管理制度，切實保證政府綠色采購有法可依。三是各?。ㄖ陛犑校趪揖G色采購框架下出臺地方規(guī)章，進一步細化政府綠色采購法律體系，且要注意增強可操作性，規(guī)范綠色采購行為，為政府綠色采購的具體實施提供保障。

——加強采購人的培訓力度。在政府綠色采購過程中，采購人在執(zhí)行環(huán)節(jié)起著關鍵作用，因此增強采購人自身的環(huán)保意識非常重要。筆者建議，應定期組織綠色產(chǎn)品知識和采購流程的培訓。例如，通過舉辦綠色采購宣傳周、環(huán)保知識月、宣講會、綠色產(chǎn)品培訓班等方式，加強采購人對綠色產(chǎn)品的認知以及政府綠色采購的政策熟悉度，從而增強其采購綠色產(chǎn)品的意識。

——強化政府綠色采購監(jiān)督考核機制。在監(jiān)督機制方面，筆者認為，一是落實政府綠色采購的全過程管理，加強各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，明確各方職責和法律責任。二是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+政府綠色采購”平臺，定期公布綠色采購執(zhí)行情況，從而提升綠色采購信息的公開度和透明度，保障綠色采購目標的順利實現(xiàn)。在考核機制方面，筆者建議，一是不斷豐富綠色采購的績效評價要求，構建綠色采購績效評價的詳細指標，從而解決綠色采購效果難以量化的問題，有效提升財政資金的使用效益。二是將綠色采購工作納入部門（單位）年度績效考核管理，確保綠色采購的各項要求落到實處。

（作者單位：山東省濟南市政府采購中心）

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