政府采購(gòu)制度迎來(lái)重要轉(zhuǎn)折

【聚焦合作創(chuàng)新采購(gòu)】

政府采購(gòu)制度迎來(lái)重要轉(zhuǎn)折

■ 白志遠(yuǎn)

近年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)外環(huán)境和影響因素的變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到較大影響。雖然國(guó)家加大了研發(fā)投入力度、稅收抵免優(yōu)惠、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等，也取得了一定成效，但這不足以解決當(dāng)前面臨的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，與研發(fā)補(bǔ)貼相比，政府采購(gòu)在眾多領(lǐng)域更能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力?！墩少?gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)堅(jiān)持走創(chuàng)新發(fā)展道路的決心，也彰顯了我國(guó)政府采購(gòu)制度將邁出重大一步，迎來(lái)重要轉(zhuǎn)折。

政府采購(gòu)由財(cái)政支出的管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要工具

《征求意見(jiàn)稿》第一條便開(kāi)宗明義，指出為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)要求，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新，制定了該辦法。換言之，采購(gòu)項(xiàng)目需符合國(guó)家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，并能夠提出一些具有突破性和創(chuàng)新的解決方案。

在筆者看來(lái)，合作創(chuàng)新采購(gòu)合同可以分為一般采購(gòu)合同和戰(zhàn)略采購(gòu)合同。在第一個(gè)層次上，政府采購(gòu)?fù)ǔＷ寗?chuàng)新成為招標(biāo)和評(píng)估采購(gòu)文件的基本標(biāo)準(zhǔn)。在第二個(gè)層次上，政府采購(gòu)旨在鼓勵(lì)和促進(jìn)某些技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的需求，并在刺激市場(chǎng)時(shí)使用。一旦《征求意見(jiàn)稿》正式生效，政府采購(gòu)對(duì)國(guó)家基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將具有戰(zhàn)略性作用，并在政府提供公共安全和服務(wù)、體現(xiàn)政府能力中承擔(dān)更多責(zé)任。換言之，《征求意見(jiàn)稿》將推動(dòng)政府采購(gòu)從節(jié)支防腐的財(cái)政管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略實(shí)現(xiàn)的政策杠桿工具。

從需求側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促進(jìn)供給側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

近年來(lái)，為了突出企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位，完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，改善國(guó)內(nèi)創(chuàng)新環(huán)境，我國(guó)通過(guò)政府采購(gòu)方式對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)推出了針對(duì)性政策，對(duì)于科技創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用。但筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)創(chuàng)新政策工具體系還需進(jìn)一步完善，且政府采購(gòu)相關(guān)配套政策仍有不足。

因?yàn)閭鹘y(tǒng)的供給側(cè)創(chuàng)新政策不足以應(yīng)對(duì)諸多挑戰(zhàn)，特別是競(jìng)爭(zhēng)力帶來(lái)的變化問(wèn)題，所以需求側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為化解挑戰(zhàn)的政策焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)是需求側(cè)創(chuàng)新政策舉措的核心，原因在于政府可以憑借其強(qiáng)大的購(gòu)買力來(lái)創(chuàng)造和增強(qiáng)創(chuàng)新需求，同時(shí)也使其能夠在某些時(shí)候充當(dāng)領(lǐng)先用戶，從而產(chǎn)生讓他人跟隨的信號(hào)效應(yīng)。此外，政府也可以利用其權(quán)力產(chǎn)生巨大的影響，使創(chuàng)新得到廣泛傳播，促進(jìn)供給側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

《征求意見(jiàn)稿》將政府采購(gòu)創(chuàng)新作為以任務(wù)為導(dǎo)向的創(chuàng)新政策。這不僅包括在供給側(cè)發(fā)揮作用的創(chuàng)新政策，而且也包括在需求側(cè)發(fā)揮創(chuàng)新作用的政策，尤其是實(shí)現(xiàn)未來(lái)需求的創(chuàng)新政策。

目前，社會(huì)存在的尚未解決的問(wèn)題通常與高成本的挑戰(zhàn)有關(guān)。要解決好這些挑戰(zhàn)并使其化解過(guò)程變得可控，需要將其反映在更明確的政策中，也就是將這些重大挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為需求驅(qū)動(dòng)的政策。傳統(tǒng)采購(gòu)方式可能并不利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)，原因在于其可能會(huì)扼殺采購(gòu)項(xiàng)目的創(chuàng)新性。

為了在政府采購(gòu)實(shí)踐中追求創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮政府采購(gòu)合理配置政府資源和創(chuàng)新解決方案的潛力，《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，積極發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競(jìng)爭(zhēng)及采購(gòu)人與供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了多重政府采購(gòu)政策組合激勵(lì)創(chuàng)新、創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣一體化管理。同時(shí)，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式是在我國(guó)首購(gòu)和訂購(gòu)政策經(jīng)驗(yàn)并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研究制定的，也是目前國(guó)際上較為先進(jìn)的采購(gòu)方式。

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式多階段化解不確定性風(fēng)險(xiǎn)

在筆者看來(lái)，政府采購(gòu)的所有創(chuàng)新領(lǐng)域都需要新的管理方式和新的采購(gòu)戰(zhàn)略，即從傳統(tǒng)的偏向規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政府采購(gòu)轉(zhuǎn)向聚焦長(zhǎng)期規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理的政府采購(gòu)。此時(shí)，高風(fēng)險(xiǎn)與高成本仍舊是政策目標(biāo)能否創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的重要障礙因素?！墩髑笠庖?jiàn)稿》詳細(xì)規(guī)定了如何開(kāi)展創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判評(píng)審、研發(fā)中期談判、創(chuàng)新產(chǎn)品驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。通過(guò)多階段的采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)人與供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，以開(kāi)發(fā)創(chuàng)新解決方案。創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)在合作創(chuàng)新采購(gòu)的過(guò)程中得到改善，從而降低其不確定性。

但《征求意見(jiàn)稿》本身就是一種制度創(chuàng)新，還需要進(jìn)一步完善。一是采購(gòu)人在合作創(chuàng)新采購(gòu)中的權(quán)責(zé)不明晰，加上合作創(chuàng)新采購(gòu)難度較大，將會(huì)使采購(gòu)人盡量回避合作創(chuàng)新采購(gòu)方式。對(duì)此，筆者建議，應(yīng)進(jìn)一步壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，制定更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少?gòu)人權(quán)責(zé)范圍，并在鼓勵(lì)采購(gòu)人開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)的同時(shí)，給予多種形式的指導(dǎo)。

二是盡管合作創(chuàng)新采購(gòu)預(yù)算被列入部門預(yù)算研發(fā)經(jīng)費(fèi)，但目前尚未明確相應(yīng)比例和具體要求，可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行力度較弱，也可能研發(fā)經(jīng)費(fèi)全部被安排為合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目。對(duì)此，筆者建議，相關(guān)部門應(yīng)每年制定創(chuàng)新規(guī)劃，以促使整體目標(biāo)落實(shí)。同時(shí)，由一級(jí)預(yù)算單位依據(jù)本部門職能和目標(biāo)規(guī)劃，制定本部門或者與其他部門協(xié)同創(chuàng)新的需求清單，以便合理有效地編制預(yù)算。

三是盡管合作創(chuàng)新采購(gòu)方式能夠在一定程度上化解采購(gòu)過(guò)程中的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，但由于這種采購(gòu)方式本身操作難度較大，既需要采購(gòu)部門與政策制定者及利益相關(guān)者的多方參與，又需要供求雙方之間不斷溝通協(xié)調(diào)。同時(shí)，這些環(huán)節(jié)也會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，需要加強(qiáng)整個(gè)采購(gòu)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理。此外，相關(guān)采購(gòu)人員還需具備專業(yè)的采購(gòu)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將有助于降低合作創(chuàng)新采購(gòu)失敗產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府采購(gòu)研究所執(zhí)行主任、博士生導(dǎo)師）

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