合作創(chuàng)新采購需要注意的幾個(gè)問題

合作創(chuàng)新采購需要注意的幾個(gè)問題

■ 王玥霖

財(cái)政部日前出臺的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創(chuàng)新辦法》）不僅對加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新有著重要意義，對政府采購本身而言，也是一次具有標(biāo)志性意義的重大制度創(chuàng)新。在合作創(chuàng)新采購中，政府不是直接對市場現(xiàn)有的產(chǎn)品進(jìn)行購買，而是在對供應(yīng)商補(bǔ)償成本的前提下，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、共同推廣應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互相促進(jìn)。在當(dāng)前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)的背景下，政府采購將成為支持科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具。合作創(chuàng)新采購作為一種全新的政府采購交易規(guī)則，在實(shí)際執(zhí)行過程中，需要注意幾個(gè)問題。

一是嚴(yán)格控制適用合作創(chuàng)新采購方式的項(xiàng)目?！秳?chuàng)新辦法》第三條規(guī)定了可以采用合作創(chuàng)新采購方式的范圍和適用情形，要求“采購項(xiàng)目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于實(shí)施國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展”。由于合作創(chuàng)新采購方式建立了合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與激勵(lì)機(jī)制，從政策的支持力度和優(yōu)惠程度上來說，比現(xiàn)有的對重大科技項(xiàng)目的補(bǔ)助和獎勵(lì)力度更大。合作創(chuàng)新采購實(shí)際上就是將重大科技項(xiàng)目“揭榜掛帥”“賽馬”的立項(xiàng)和審批方式，提升為競爭性更強(qiáng)、程序性更嚴(yán)、市場化和透明度更高的政府采購方式。作為財(cái)政部門，建議統(tǒng)籌現(xiàn)有的對未來產(chǎn)業(yè)“揭榜掛帥”、首臺（套）重大技術(shù)裝備以及重大科技項(xiàng)目的支持，將有限的財(cái)政資金用在最能代表新質(zhì)生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目上，對使用合作創(chuàng)新采購方式的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)，避免因?yàn)E用采購方式而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

二是明確合作創(chuàng)新采購方式的審批要求。雖然在《創(chuàng)新辦法》中沒有規(guī)定采用合作創(chuàng)新方式采購的是否需要財(cái)政部門審批，但是根據(jù)政府采購法實(shí)施條例第二十三條的規(guī)定，采購人采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規(guī)定情形或者有需要執(zhí)行政府采購政策等特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)市以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以依法采用公開招標(biāo)以外的采購方式。由于實(shí)施合作創(chuàng)新采購的項(xiàng)目本身具有重要研發(fā)意義和創(chuàng)新價(jià)值，與其他轉(zhuǎn)為非招標(biāo)方式的項(xiàng)目不同，需要上升到省級主管部門審批?！秳?chuàng)新辦法》第四條規(guī)定，中央和省級主管預(yù)算單位可以開展合作創(chuàng)新采購，也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購。設(shè)區(qū)的市級主管預(yù)算單位經(jīng)省級主管部門批準(zhǔn)，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。那么，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，又需要采用合作創(chuàng)新采購方式的項(xiàng)目，除了省級主管部門批準(zhǔn)外，是否還要經(jīng)過省級財(cái)政部門批準(zhǔn)，這是具體操作層面面臨的問題，需要在工作中進(jìn)一步明確。

三是謹(jǐn)慎對待合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新最大的特點(diǎn)是不確定性，政府采購合同必需通過建立科學(xué)的考核機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，盡量控制給購買方所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下三個(gè)方面：

——項(xiàng)目研發(fā)本身的風(fēng)險(xiǎn)。

市場機(jī)制不能攻克的關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”產(chǎn)品通常研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)大、研發(fā)費(fèi)用高，供應(yīng)商難以有自主投入經(jīng)費(fèi)研發(fā)的動力。因此，政府部門在采購這些項(xiàng)目時(shí)，要在充分預(yù)判項(xiàng)目本身的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)確定購買費(fèi)用的同時(shí)，對價(jià)格實(shí)行管控，防止供應(yīng)商故意做大成本，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。在實(shí)踐中可以約定成本范圍或成本補(bǔ)償?shù)谋壤?，不一定全額由采購人補(bǔ)償。

   ——采購實(shí)施過程的風(fēng)險(xiǎn)。對于難以量化和比較，履約周期較長的創(chuàng)新項(xiàng)目，容易出現(xiàn)個(gè)別供應(yīng)商在研發(fā)談判中“低價(jià)搶標(biāo)”、研發(fā)合同簽訂后故意拖延、粗制濫造研發(fā)方案等情況。為了避免出現(xiàn)這些問題，在采購實(shí)施過程中要嚴(yán)格控制供應(yīng)商研發(fā)方案的分值的占比（不得低于50%），嚴(yán)格執(zhí)行采購人先評審研發(fā)方案、后評審研發(fā)總費(fèi)用的評審程序。

   ——采購人和供應(yīng)商的雙重風(fēng)險(xiǎn)。制造創(chuàng)新產(chǎn)品的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)主要在研發(fā)過程。合作創(chuàng)新采購的兩階段設(shè)計(jì)，把采購人的采購風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)商的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降低到了雙方可以接受的水平，但如果采購項(xiàng)目是公益二類事業(yè)單位提供的服務(wù)，那么采購雙方的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)可能全部集中在財(cái)政上，因此必須更加審慎對待。

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