合作創(chuàng)新采購需要注意的幾個問題

合作創(chuàng)新采購需要注意的幾個問題

■ 王玥霖

財政部日前出臺的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《創(chuàng)新辦法》）不僅對加快實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新有著重要意義，對政府采購本身而言，也是一次具有標志性意義的重大制度創(chuàng)新。在合作創(chuàng)新采購中，政府不是直接對市場現(xiàn)有的產(chǎn)品進行購買，而是在對供應(yīng)商補償成本的前提下，共擔研發(fā)風險、共同推廣應(yīng)用，從而實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互相促進。在當前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進的背景下，政府采購將成為支持科技創(chuàng)新和新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的重要工具。合作創(chuàng)新采購作為一種全新的政府采購交易規(guī)則，在實際執(zhí)行過程中，需要注意幾個問題。

一是嚴格控制適用合作創(chuàng)新采購方式的項目?！秳?chuàng)新辦法》第三條規(guī)定了可以采用合作創(chuàng)新采購方式的范圍和適用情形，要求“采購項目符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于實施國家重大戰(zhàn)略目標發(fā)展”。由于合作創(chuàng)新采購方式建立了合理的風險分擔與激勵機制，從政策的支持力度和優(yōu)惠程度上來說，比現(xiàn)有的對重大科技項目的補助和獎勵力度更大。合作創(chuàng)新采購實際上就是將重大科技項目“揭榜掛帥”“賽馬”的立項和審批方式，提升為競爭性更強、程序性更嚴、市場化和透明度更高的政府采購方式。作為財政部門，建議統(tǒng)籌現(xiàn)有的對未來產(chǎn)業(yè)“揭榜掛帥”、首臺（套）重大技術(shù)裝備以及重大科技項目的支持，將有限的財政資金用在最能代表新質(zhì)生產(chǎn)力的實質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新項目上，對使用合作創(chuàng)新采購方式的項目進行嚴格審核把關(guān)，避免因濫用采購方式而造成財政資金的浪費。

二是明確合作創(chuàng)新采購方式的審批要求。雖然在《創(chuàng)新辦法》中沒有規(guī)定采用合作創(chuàng)新方式采購的是否需要財政部門審批，但是根據(jù)政府采購法實施條例第二十三條的規(guī)定，采購人采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物或者服務(wù)，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規(guī)定情形或者有需要執(zhí)行政府采購政策等特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)市以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。由于實施合作創(chuàng)新采購的項目本身具有重要研發(fā)意義和創(chuàng)新價值，與其他轉(zhuǎn)為非招標方式的項目不同，需要上升到省級主管部門審批?！秳?chuàng)新辦法》第四條規(guī)定，中央和省級主管預(yù)算單位可以開展合作創(chuàng)新采購，也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購。設(shè)區(qū)的市級主管預(yù)算單位經(jīng)省級主管部門批準，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。那么，達到公開招標數(shù)額標準，又需要采用合作創(chuàng)新采購方式的項目，除了省級主管部門批準外，是否還要經(jīng)過省級財政部門批準，這是具體操作層面面臨的問題，需要在工作中進一步明確。

三是謹慎對待合作創(chuàng)新采購項目可能面臨的風險。創(chuàng)新最大的特點是不確定性，政府采購合同必需通過建立科學的考核機制和容錯機制，盡量控制給購買方所帶來的風險，主要有以下三個方面：

——項目研發(fā)本身的風險。

市場機制不能攻克的關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”產(chǎn)品通常研發(fā)風險大、研發(fā)費用高，供應(yīng)商難以有自主投入經(jīng)費研發(fā)的動力。因此，政府部門在采購這些項目時，要在充分預(yù)判項目本身的研發(fā)風險，科學確定購買費用的同時，對價格實行管控，防止供應(yīng)商故意做大成本，增加財政負擔。在實踐中可以約定成本范圍或成本補償?shù)谋壤?，不一定全額由采購人補償。

   ——采購實施過程的風險。對于難以量化和比較，履約周期較長的創(chuàng)新項目，容易出現(xiàn)個別供應(yīng)商在研發(fā)談判中“低價搶標”、研發(fā)合同簽訂后故意拖延、粗制濫造研發(fā)方案等情況。為了避免出現(xiàn)這些問題，在采購實施過程中要嚴格控制供應(yīng)商研發(fā)方案的分值的占比（不得低于50%），嚴格執(zhí)行采購人先評審研發(fā)方案、后評審研發(fā)總費用的評審程序。

   ——采購人和供應(yīng)商的雙重風險。制造創(chuàng)新產(chǎn)品的難點和風險主要在研發(fā)過程。合作創(chuàng)新采購的兩階段設(shè)計，把采購人的采購風險和供應(yīng)商的研發(fā)風險降低到了雙方可以接受的水平，但如果采購項目是公益二類事業(yè)單位提供的服務(wù)，那么采購雙方的預(yù)期風險可能全部集中在財政上，因此必須更加審慎對待。

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