為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展 提供更強制度動能

【合作創(chuàng)新采購】

為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展  提供更強制度動能

■ 成協(xié)中

政府采購作為公共財政制度的重要組成部分，是公共財政支出的重要方式。促進科技創(chuàng)新是政府采購法的一項重要政策功能。4月26日，財政部出臺《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在法定的公開招標等采購方式之外，增設了一種全新的合作創(chuàng)新采購方式，具有重要的制度創(chuàng)新價值?！稌盒修k法》緊扣科技創(chuàng)新活動的規(guī)律和特點，將采購程序規(guī)則與研發(fā)創(chuàng)新過程進行有機融合，創(chuàng)設了訂購和首購兩個環(huán)節(jié)的采購過程，體現(xiàn)了從程序?qū)虻浇Y(jié)果導向的改革要求。合作創(chuàng)新采購不僅是政府采購方式的一大創(chuàng)新，而且也是政府采購政策功能實現(xiàn)方式的一大創(chuàng)新。它不僅豐富和完善了政府采購方式的工具庫，而且更為實現(xiàn)政府采購促進科技創(chuàng)新的政策功能提供了具體的制度渠道，必將為新時代培育新質(zhì)生產(chǎn)力提供更強的制度動能。

培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要制度創(chuàng)新

新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。新質(zhì)生產(chǎn)力代表一種生產(chǎn)力的躍遷，是科技創(chuàng)新發(fā)揮主導作用的生產(chǎn)力，是以高新技術應用為主要特征、以新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為主要支撐、正在創(chuàng)造新的社會生產(chǎn)時代的生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要全新的創(chuàng)新環(huán)境和生態(tài)體系來支撐。在當前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正加速演進的背景下，政府采購作為財政政策工具之一，在支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

科技創(chuàng)新活動具有復雜性、不確定性和風險性，這意味著科技創(chuàng)新實際上就是一個不斷試錯、反復探索的過程，因而具有很高的風險。有些產(chǎn)品和服務因為研發(fā)風險大、研發(fā)費用高，經(jīng)營主體不愿承擔風險進而缺少自主投入研發(fā)經(jīng)費的動力。與常見的政府采購對象不同，科技創(chuàng)新產(chǎn)品的生產(chǎn)過程更為復雜且充滿不確定性，僅僅依靠市場調(diào)整機制難以激勵經(jīng)營主體主動進行高風險的產(chǎn)品創(chuàng)新活動。目前法定的公開招標、邀請招標、競爭性談判等采購方式主要面向市場上已經(jīng)存在的產(chǎn)品或服務。對于市場上沒有商業(yè)化銷售，因研發(fā)風險大、費用高，供應商無意愿自主投入經(jīng)費研發(fā)的產(chǎn)品或服務，既有的采購方式難以與之匹配。合作創(chuàng)新采購方式的創(chuàng)設，填補了與科技創(chuàng)新相適應的采購方式的空白。

《暫行辦法》第二條規(guī)定，“合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請供應商合作研發(fā)，共擔研發(fā)風險，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購方式?！贝朔N創(chuàng)新采購方式，打破了傳統(tǒng)采購方式中采購人和供應商的分離狀態(tài)，創(chuàng)設一種合作采購方式，對于共擔研發(fā)風險，補償研發(fā)費用，鼓勵科技創(chuàng)新，具有重要的保障和支撐價值。

有效降低采供雙方商業(yè)風險

合作創(chuàng)新采購方式作為一種新型采購類型，主要適用于“市場現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的”。而這種需進行技術突破或者形成新范式的要求意味著，其產(chǎn)品能否研發(fā)成功具有不確定性。創(chuàng)新產(chǎn)品生產(chǎn)的難點和風險主要在研發(fā)過程。在供應商看來，若采購市場上尚未商業(yè)化銷售的產(chǎn)品，就需要供應商為采購人專門研發(fā)，而且這種研發(fā)費用高、風險大。若失敗不僅需要根據(jù)合同承擔不能給付的責任，而且還需要自行承擔前期研發(fā)失敗費用帶來的損失。在采購人看來，如果采用傳統(tǒng)的模式直接簽訂采購合同，此時采購人將面臨較大的風險，即研發(fā)失敗后，采購人不得不接受采購失敗的結(jié)果。在這種雙方看來都存在風險的情況下，采購人不愿意采購此種尚未成型的產(chǎn)品，供應商也無動力投入成本進行研發(fā)。

為了降低采供雙方的采購風險，合作創(chuàng)新采購方式將采購過程分為訂購和首購兩個階段。訂購是指采購人提出研發(fā)目標，與供應商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔研發(fā)風險的活動。首購則是指采購人對于研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，按照研發(fā)合同約定采購一定數(shù)量或者一定金額相應產(chǎn)品的活動。訂購實際上是采購人向供應商購買研發(fā)服務；首購則是采購人按照約定購買經(jīng)由訂購而研發(fā)出的創(chuàng)新產(chǎn)品。

在結(jié)果上，因出現(xiàn)無法克服的技術困難，致使研發(fā)失敗或者部分失敗的，研發(fā)供應商應當及時通知采購人終止研發(fā)合同?！稌盒修k法》第三十四條第二款規(guī)定，應當“采取適當補救措施減少損失，采購人按研發(fā)合同約定向研發(fā)供應商支付相應的研發(fā)成本補償費用”。此時，采購人和供應商都可以及時止損，即采購人可以重新采購，供應商研發(fā)費用的損失可以得到部分補償。如果研發(fā)成功，采購人與供應商則繼續(xù)簽訂下一階段的首購協(xié)議，并向供應商采購研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品；研發(fā)成功的供應商可以獲得研發(fā)成本補償費用和激勵費用。當然，除了按照研發(fā)合同獲得研發(fā)費用補償外，還可以從創(chuàng)新產(chǎn)品的銷售中獲得利潤。

由此來看，合作創(chuàng)新采購的兩階段設計，把采購人的采購風險和供應商的研發(fā)風險降低到了雙方可以接受的水平，為市場化采購創(chuàng)新產(chǎn)品提供了可行的路徑。合作創(chuàng)新采購方式初步建立了合理的風險分擔與激勵機制，使得創(chuàng)新產(chǎn)品采購可以通過市場機制運行，同時為政府采購提供了新的采購方式選擇。

采取與科技創(chuàng)新相匹配的競爭機制

基于科技創(chuàng)新的創(chuàng)新性和不確定性，創(chuàng)新采購需要采取合作研發(fā)的方式，而非完全市場化的直接采購方式進行。但確定研發(fā)供應商，仍需要通過競爭方式，而不得由采購人完全自主決定。為此，《暫行辦法》設置了一系列機制，以充分維護采購的競爭秩序。這主要體現(xiàn)在競爭范圍、評審方法、研發(fā)中期談判和淘汰等各個環(huán)節(jié)。

在競爭范圍方面，《暫行辦法》第八條將通過公開競爭確定研發(fā)供應商作為基本原則，同時也設置了有限的特別情形，即“合作創(chuàng)新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應商處采購以外，采購人應當通過公開競爭確定研發(fā)供應商”。在強調(diào)公開競爭的前提下，根據(jù)合作創(chuàng)新采購項目風險大且具有研發(fā)能力的供應商比較有限的特點，《暫行辦法》第十六條進一步規(guī)定，若參與供應商只有兩家或者一家，可以按照規(guī)定繼續(xù)開展采購活動。這一特別規(guī)定符合能夠“進行技術突破的、形成新范式或者新的解決方案的”供應商有限的現(xiàn)實情況，有效避免了程序空轉(zhuǎn)。

在評審方法方面，注重研發(fā)質(zhì)量的有效競爭?！稌盒修k法》第十八條和第二十二條規(guī)定，研發(fā)競爭談判采用綜合評分法，且供應商研發(fā)方案的分值占總分值的比重不得低于百分之五十，另外還可以采取兩階段評審，即先評審研發(fā)方案，對研發(fā)方案得分達到規(guī)定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分確定成交候選人。此外，《暫行辦法》第二十六條還規(guī)定，“首購評審綜合考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的功能、性能、價格、售后服務方案等，按照性價比最優(yōu)的原則確定首購產(chǎn)品?！痹谘邪l(fā)成功后，要選擇性價比最優(yōu)的創(chuàng)新產(chǎn)品進行首購，以便于今后的市場化推廣。

在研發(fā)中期淘汰方面，確定有限的供應商進行平行開發(fā)，并在研發(fā)中期進行考核，以實現(xiàn)充分競爭與節(jié)約資源的平衡?！稌盒修k法》第二十三條和第二十四條表明，采購人可以確定不超過三家研發(fā)供應商開展平行研發(fā)，如研發(fā)供應商未完成相應研發(fā)階段的標志性成果，在研發(fā)中期即予以淘汰。需要指出的是，確定多家研發(fā)供應商開展平行研發(fā)是為了降低研發(fā)風險，規(guī)定研發(fā)供應商不超過三家是為了節(jié)約研發(fā)費用。

權(quán)利救濟途徑保持有效銜接

在權(quán)利救濟方面，《暫行辦法》第三十五條規(guī)定，“供應商認為邀請參與合作創(chuàng)新采購的過程、資格審查的過程使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴。參與研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判、首購評審的供應商認為研發(fā)談判文件、采購過程和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，可以依法提起質(zhì)疑、投訴?！北緱l分為兩款，第一款針對的是資格審查階段；第二款針對的是合作創(chuàng)新的正式階段。

對比《暫行辦法》與《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）的規(guī)定，兩者在表述上存在一定差異。一方面，《暫行辦法》規(guī)定可以提起質(zhì)疑和投訴的情形覆蓋了“邀請參與合作創(chuàng)新采購的過程、資格審查的過程”“研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判、首購評審”的全過程。與94號令規(guī)定的情形相比，本條的規(guī)定更加適合創(chuàng)新采購的具體情形。在合作創(chuàng)新采購中，可能淘汰供應商的主要有資格審查、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判和首購評審等環(huán)節(jié)。合作創(chuàng)新采購方式下，供應商的研發(fā)失敗風險也更大，從研發(fā)競爭談判到首購評審的各個環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生爭議。另外，合作創(chuàng)新采購方式中的采購人介入到了供應商研發(fā)產(chǎn)品的前端，而非傳統(tǒng)采購只面向后端的產(chǎn)品和服務。相應的，《暫行辦法》規(guī)定供應商的權(quán)利救濟應覆蓋采購全過程是非常有必要的。

另一方面，《暫行辦法》通過“可以依法提起質(zhì)疑、投訴”這一規(guī)定與94號令建立了有效銜接。在《暫行辦法》中沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，需要依照94號令第十條和第十七條關于供應商可以提出質(zhì)疑、投訴的情形、時限、方式以及提出對象的具體規(guī)定。從法規(guī)的關系來看，94號令是對政府采購法第六章“質(zhì)疑與投訴”內(nèi)容的細化性規(guī)定，在《暫行辦法》中的“依法”范圍也當然包括了政府采購法和94號令的規(guī)定。

需要說明的是，質(zhì)疑和投訴是具有先后順序的救濟途徑，兩者的適用情形與所指向的對象均不相同。在適用情形上，質(zhì)疑是“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”；投訴則是“質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復的”。在指向的對象上，質(zhì)疑要向采購人或采購代理機構(gòu)提出，投訴則是向同級政府采購監(jiān)督管理部門提出。在《暫行辦法》第三十五條中的“可以依法提起質(zhì)疑、投訴”的并列式規(guī)定，不應理解為質(zhì)疑和投訴的適用情形和對象是相同的，而應依照政府采購法和94號令的相關規(guī)定展開。

    （作者單位：中國政法大學法學院）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。