“破”異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象之“困”

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

“破”異常低價(jià)投標(biāo)現(xiàn)象之“困”

■ 楊曉莉

政府采購(gòu)領(lǐng)域本身具有較高的社會(huì)關(guān)注度，其中異常低價(jià)投標(biāo)問題更是熱議的焦點(diǎn)。例如，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第1545號(hào)建議、十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議第0649號(hào)建議、政協(xié)第十四屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第04161號(hào)提案等都涉及政府采購(gòu)領(lǐng)域的異常低價(jià)投標(biāo)問題。本文嘗試分析異常低價(jià)投標(biāo)問題產(chǎn)生的原因，以及現(xiàn)行《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第六十條出現(xiàn)的適用困境，并對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)問題的立法規(guī)制提出一些建議，以期拋磚引玉。

異常低價(jià)投標(biāo)行為的原因分析

從供應(yīng)商的角度來說，報(bào)價(jià)肯定是越高越好。在一般情況下，報(bào)價(jià)越高，則利潤(rùn)越高。但在招投標(biāo)時(shí)，為何會(huì)出現(xiàn)異常低價(jià)投標(biāo)甚至“一元投標(biāo)”的現(xiàn)象？筆者認(rèn)為，主要有以下三種原因。

一是由價(jià)格分?jǐn)?shù)在中標(biāo)規(guī)則中所占比重引起的。如前所述，報(bào)價(jià)越高，利潤(rùn)應(yīng)該越高，但這是建立在成交的基礎(chǔ)上。如果因報(bào)價(jià)過高而得不到合同，那么利潤(rùn)就無法實(shí)現(xiàn)。因此，投標(biāo)人報(bào)價(jià)選擇的首要因素是謀取中標(biāo)。87號(hào)令第五十三條至第五十七條對(duì)投標(biāo)人的選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，主要有最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法兩種標(biāo)準(zhǔn)。最低價(jià)中標(biāo)規(guī)定投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人中標(biāo)。綜合評(píng)分法雖然不是最低價(jià)中標(biāo)，但也規(guī)定貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。由此可見，無論是何種評(píng)標(biāo)方法，價(jià)格都占有一定的比重。投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)，為了獲得中標(biāo)機(jī)會(huì)，通常會(huì)盡量降低自己的報(bào)價(jià)，從而加大中標(biāo)概率。

二是供應(yīng)商為謀取市場(chǎng)份額、擴(kuò)大市場(chǎng)影響力而采取的策略。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同企業(yè)的技術(shù)水平、管理水平的差距決定了產(chǎn)品定價(jià)的差異。這就使得在投標(biāo)中針對(duì)相同的產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)行價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)成為可能。企業(yè)的商業(yè)策略是瞄準(zhǔn)規(guī)模、占有市場(chǎng)、掌握話語權(quán)，或者秉承長(zhǎng)久主義，通過低價(jià)前期占領(lǐng)市場(chǎng)，然后期望提供持久后續(xù)的服務(wù)或附加產(chǎn)品從而實(shí)現(xiàn)盈利。例如，對(duì)于軟件開發(fā)類采購(gòu)項(xiàng)目，投保人在中標(biāo)后可以在后續(xù)的項(xiàng)目維護(hù)、升級(jí)改造中獲取相對(duì)優(yōu)勢(shì)，從而攤薄前期的成本。此外，很多政府采購(gòu)項(xiàng)目需要投標(biāo)企業(yè)提供類似業(yè)績(jī)，從而證明其實(shí)力和履約能力。例如，一些企業(yè)為了積累業(yè)績(jī)也會(huì)在初創(chuàng)期通過異常低價(jià)投標(biāo)來謀取中標(biāo)。又如，在某些社會(huì)影響大的項(xiàng)目中，企業(yè)為了擴(kuò)大美譽(yù)、提高聲譽(yù)，也會(huì)采取異常低價(jià)投標(biāo)的形式來謀取中標(biāo)。

三是供應(yīng)商投機(jī)的一種手段。在有些采購(gòu)項(xiàng)目中，由于采購(gòu)需求不完整、不清晰，給投標(biāo)人創(chuàng)造了一定的低價(jià)空間。投標(biāo)人抱有投機(jī)的想法，以異常低價(jià)謀取中標(biāo)后，在具體履行時(shí)再根據(jù)實(shí)際履行需要增加報(bào)價(jià)。更有甚者，投標(biāo)人在中標(biāo)后，通過壓縮成本、減少投入、降低產(chǎn)品質(zhì)量的手段來追求自身利潤(rùn)，進(jìn)而引發(fā)不良后果。此外，還有投標(biāo)人針對(duì)87號(hào)令規(guī)定的綜合評(píng)分法的評(píng)分規(guī)則，研究報(bào)價(jià)策略，找合作企業(yè)報(bào)低價(jià)，從而獲得較高的價(jià)格分。

現(xiàn)行87號(hào)令第六十條的適用困境

——評(píng)標(biāo)委員會(huì)不愿行使異常低價(jià)投標(biāo)的審查認(rèn)定權(quán)。按照現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘?，通過隨機(jī)方式抽取組成，屬于臨時(shí)組建。因?yàn)閷彶檎J(rèn)定異常低價(jià)投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)并未細(xì)化，所以評(píng)標(biāo)委員會(huì)啟動(dòng)審查程序的顧慮比較多。一方面，專家之間容易有分歧；另一方面，程序一旦啟動(dòng)，正常的評(píng)審環(huán)節(jié)會(huì)延長(zhǎng)，還可能會(huì)觸發(fā)質(zhì)疑投訴。因此，評(píng)標(biāo)委員會(huì)動(dòng)力不足，不愿行使異常低價(jià)投標(biāo)的審查認(rèn)定權(quán)。

——評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定能力有限。如前所述，當(dāng)前對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)沒有形成統(tǒng)一的概念，且認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中認(rèn)定異常低價(jià)投標(biāo)比較困難。另外，雖然87號(hào)令規(guī)定，當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)異常低價(jià)的投標(biāo)有疑問時(shí)，有權(quán)要求投標(biāo)人作出合理的解釋說明，但在實(shí)踐中，當(dāng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)遇到某投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)，只能對(duì)其進(jìn)行詢問。如果投標(biāo)人作出了相應(yīng)解釋，受限于價(jià)格構(gòu)成的復(fù)雜性和市場(chǎng)情況的多樣性，那么評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難確定投標(biāo)人的解釋是否合理。同時(shí)，確定合理性一般需要進(jìn)行深入的市場(chǎng)調(diào)研和咨詢，評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難保障在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成共識(shí)，或給出充分的理由來否定投標(biāo)。因此，即使啟動(dòng)了審查程序，評(píng)標(biāo)委員會(huì)也只能從程序上完成流程，無法在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上給予判斷，導(dǎo)致87號(hào)令第六十條規(guī)定的立法本意難以實(shí)現(xiàn)。

——審查標(biāo)準(zhǔn)是否合理有待商榷。對(duì)于是否屬于異常低價(jià)投標(biāo)，87號(hào)令第六十條的標(biāo)準(zhǔn)是“明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)”。也就是說，將異常低價(jià)投標(biāo)的參照對(duì)象設(shè)定為同個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目通過符合性審查的其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)。但“明顯低于”的標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化，賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)很大的自由裁量權(quán)。這就導(dǎo)致在政府采購(gòu)實(shí)踐中，不同的評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)“明顯低于”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，最終審査的結(jié)果也會(huì)不同。此外，實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)因?yàn)閰⑴c供應(yīng)商的改變，在同類采購(gòu)項(xiàng)目中投標(biāo)人相同報(bào)價(jià)而導(dǎo)致不同的認(rèn)定結(jié)果。換言之，報(bào)價(jià)是否屬于低價(jià)，取決于在不確定范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手及其報(bào)價(jià)。筆者認(rèn)為，這種標(biāo)準(zhǔn)是否合理，有待商榷；低價(jià)是否必然引起不誠(chéng)信履約，也有待商榷。

相關(guān)建議

針對(duì)87號(hào)令第六十條面臨的適用困境，結(jié)合引起異常低價(jià)投標(biāo)的原因，筆者提出以下建議。

——明確異常低價(jià)投標(biāo)的概念及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前，相關(guān)法律法規(guī)及政策性規(guī)定尚未對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的概念進(jìn)行界定，導(dǎo)致在實(shí)踐中很難認(rèn)定何為異常低價(jià)投標(biāo)。因此，有必要對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)概念進(jìn)行明確。例如，可以借鑒《世界銀行投資項(xiàng)目借款人采購(gòu)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)規(guī)定的異常低價(jià)競(jìng)標(biāo)概念，以及其他國(guó)際采購(gòu)規(guī)則所涉及的異常低價(jià)投標(biāo)概念，并結(jié)合我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)情，進(jìn)行概念性規(guī)定，以便在實(shí)踐中更好地判定。

87號(hào)令第六十條只規(guī)定了“明顯低于”其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，但沒有為“明顯低于”提供統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)“明顯低于”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同。而一旦判定標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)認(rèn)定的結(jié)果就會(huì)存在偏差，最終產(chǎn)生審査的結(jié)果也會(huì)有所改變。因此，筆者建議，進(jìn)一步細(xì)化異常低價(jià)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以增加實(shí)踐的可操作性。例如，將異常低價(jià)投標(biāo)的“明顯低于”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定在一個(gè)范圍內(nèi)。具體做法為：對(duì)其他通過符合性審查的投標(biāo)人報(bào)價(jià)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并計(jì)算出一個(gè)平均值；而低于該平均值的一定區(qū)間（如10%至20%），則為前述“明顯低于”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的范圍。如果該投標(biāo)人的報(bào)價(jià)在“明顯低于”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就有權(quán)要求該投標(biāo)人對(duì)其報(bào)價(jià)進(jìn)行合理性解釋，必要時(shí)還可要求該投標(biāo)人提供相關(guān)的證明材料。

——審查主體應(yīng)變更為采購(gòu)人。現(xiàn)行87號(hào)令第六十條規(guī)定的異常低價(jià)投標(biāo)的審查主體是評(píng)標(biāo)委員會(huì)。如前所述，基于各種考慮，評(píng)標(biāo)委員會(huì)往往不愿啟動(dòng)審查程序。因此，筆者建議，將審查主體規(guī)定為采購(gòu)人。當(dāng)前政府采購(gòu)的改革方向是不斷壓實(shí)采購(gòu)人的主體責(zé)任。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)活動(dòng)的主要實(shí)施者和結(jié)果的直接承擔(dān)者，與政府采購(gòu)的具體項(xiàng)目利益一致。因此，采購(gòu)人對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的審查啟動(dòng)有較強(qiáng)的動(dòng)力。此外，如果采購(gòu)人在政府采購(gòu)前期進(jìn)行了需求論證和社會(huì)調(diào)查，對(duì)具體采購(gòu)項(xiàng)目的合理報(bào)價(jià)應(yīng)該比較了解，也有能力對(duì)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)是否合理進(jìn)行判斷?？傊凑諜?quán)責(zé)對(duì)等的原則，將是否開展低價(jià)投標(biāo)的審查權(quán)利義務(wù)主體規(guī)定為采購(gòu)人比較合適。

——增加履約保證手段。筆者認(rèn)為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《政府采購(gòu)法》以及亞洲開發(fā)銀行《異常低價(jià)投標(biāo)采購(gòu)指南》關(guān)于異常低價(jià)投標(biāo)的規(guī)定值得借鑒。兩者除了要求供應(yīng)商對(duì)報(bào)價(jià)提供合理說明外，還要求供應(yīng)商提供履約保證金。目前，87號(hào)令第六十條僅規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)有權(quán)要求供應(yīng)商對(duì)其報(bào)價(jià)提供合理解釋，并沒有履約保證金的規(guī)定。鑒于履約保證金可以起到約束供應(yīng)商并確保供應(yīng)商誠(chéng)信履約的作用，筆者建議，增加履約保證金的有關(guān)內(nèi)容，即在供應(yīng)商對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)的說明不能使評(píng)標(biāo)委員會(huì)接受，但評(píng)標(biāo)委員會(huì)又沒有否決的理由時(shí)，采購(gòu)人可以要求投標(biāo)人提供履約保證金。這對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)而言，是一種雙重保障，既節(jié)省了財(cái)政資金，又保障了政府采購(gòu)項(xiàng)目順利進(jìn)行。一旦投標(biāo)人在后續(xù)履約中存在不誠(chéng)信的行為，采購(gòu)人可以不返還履約保證金，以此來彌補(bǔ)因異常低價(jià)投標(biāo)而造成的損失。

（作者單位：全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購(gòu)中心）

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