從基層視角思考政府采購異常低價問題及對策

【規(guī)制異常低價評審】

編者按：

近年來，異常低價投標(biāo)現(xiàn)象屢見不鮮?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十條雖然規(guī)定了出現(xiàn)異常低價投標(biāo)現(xiàn)象的評標(biāo)做法，但并未明確異常低價的界定標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)委員會啟動異常低價處理環(huán)節(jié)的時間點(diǎn)、投標(biāo)報價合理性的具體量化標(biāo)準(zhǔn)等。有鑒于此，本版特設(shè)專欄，邀請業(yè)內(nèi)專家對此建言獻(xiàn)策，以期為相關(guān)部門決策提供參考，推動該項規(guī)定落實落細(xì)。

從基層視角思考政府采購異常低價問題及對策

■ 盧紆紅

異常低價的認(rèn)定和處理是政府采購領(lǐng)域的一大難題。雖然我國有針對異常低價的規(guī)定，但其較為粗糙，配套機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致實踐中仍存在較多問題。本文討論的異常低價是指，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十條規(guī)定的明顯低于其他通過符合性審查的投標(biāo)人報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約，且投標(biāo)人不能證明合理性的投標(biāo)報價。異常低價不僅導(dǎo)致政府采購項目的履約質(zhì)量低下，影響財政資金的使用效益，而且還會擾亂政府采購市場秩序。筆者嘗試從基層政府采購工作的視角，探討當(dāng)前政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的異常低價問題及相關(guān)對策，希望能為相關(guān)部門提供有益參考。

主要問題

——認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，從而影響采購公平。例如，某學(xué)校餐桌椅采購項目最高限價為290萬元，而A公司投標(biāo)報價為211.2萬元，與項目限價及平均報價更為貼近，但在符合性審查階段被評標(biāo)委員會認(rèn)定為不合理低價。又如，某醫(yī)療器械采購項目的預(yù)算金額為4000萬元，而某公司報價為1500萬元，與預(yù)算金額及平均報價都相差甚遠(yuǎn)，卻通過了符合性審查。這些情況在政府采購實踐中屢見不鮮。

筆者認(rèn)為，問題根源在于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不清晰、評審專家水平的參差不齊以及不同批次評標(biāo)委員會的評審尺度有差異，從而導(dǎo)致在不同項目中異常低價的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果相差較大。由于評標(biāo)委員會擁有對供應(yīng)商報價合理性進(jìn)行評判的職權(quán)，在沒有證據(jù)證明評審過程存在違法情形的情況下，無論是采購代理機(jī)構(gòu)，還是政府采購監(jiān)管部門，均難以推翻評標(biāo)委員會的認(rèn)定結(jié)果。

——采購人主體責(zé)任未落實到位。規(guī)制異常低價本質(zhì)上是為了防范供應(yīng)商提供的貨物或服務(wù)質(zhì)量低下，進(jìn)而出現(xiàn)嚴(yán)重的履約問題。因此，采購人作為政府采購項目的采購主體和責(zé)任主體，具有核實異常低價的義務(wù)。

鑒于采購預(yù)算由采購人編制，采購需求由采購人調(diào)查確定，采購合同由采購人簽訂履行并組織驗收，采購人應(yīng)當(dāng)對其編制的預(yù)算和采購產(chǎn)品的市場成交情況有充分的調(diào)查和了解。因此，采購人具備核實異常低價的條件。

但在實踐中，一方面，部分采購人代表在評審現(xiàn)場不發(fā)言，充當(dāng)“甩手掌柜”，或不熟悉采購需求、不了解政府采購規(guī)則，未充分履職；另一方面，囿于現(xiàn)行政府采購制度，采購人受到評標(biāo)委員會的制約，即使在評標(biāo)委員會作出不合理的異常低價決定后，也只能被動接受。此外，對于在評審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)的評審錯誤，目前缺乏復(fù)核糾錯機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致采購人主體責(zé)任無法落實到位。

——部分項目預(yù)算合理性不足。政府采購項目預(yù)算是供應(yīng)商投標(biāo)報價的依據(jù)，而合理的預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)是在產(chǎn)品基礎(chǔ)上給予供應(yīng)商一定的利潤空間。在實踐中，部分采購項目預(yù)算金額過高，脫離了采購產(chǎn)品的實際市場成交價，導(dǎo)致供應(yīng)商本應(yīng)合理的報價出現(xiàn)與預(yù)算金額相差甚遠(yuǎn)的情況。例如，某滅菌器采購項目的預(yù)算金額為180萬元，但某供應(yīng)商反映，按照招標(biāo)文件要求的技術(shù)參數(shù)，市面上符合要求的產(chǎn)品成本在55萬元左右，即中標(biāo)價在88萬元（不含保修）或100萬元（含三年保修）左右。因此，該供應(yīng)商建議，設(shè)定最高限價為100萬元。隨后，采購人經(jīng)重新調(diào)研論證并調(diào)整部分配置參數(shù)后，設(shè)定最高限價為129萬元。

——履約管理不足以及履約評價結(jié)果未得到充分運(yùn)用。加強(qiáng)政府采購履約驗收管理，是保證采購質(zhì)量、開展績效評價、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，也是提高政府采購效率和質(zhì)量的重要保證。但在實踐中，部分采購人對履約管理認(rèn)識不到位，導(dǎo)致履約管理不足，如管理措施不細(xì)化、履約驗收走過場、未依法追究違約供應(yīng)商責(zé)任等。此外，我國尚未建立對供應(yīng)商的履約管理和評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，導(dǎo)致供應(yīng)商違約和違法成本過低。筆者認(rèn)為，如果不從后端收緊，將異常低價中標(biāo)供應(yīng)商的不良履約行為納入監(jiān)管范圍，并建立全國范圍內(nèi)的履約評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，那么，異常低價投標(biāo)行為將難以得到有效規(guī)制。其結(jié)果既無法完成政府采購全鏈條、全流程的有效閉環(huán)管理，也無法保障政府采購資金的使用效益。

對策建議

——將異常低價認(rèn)定權(quán)交由采購人。供應(yīng)商的投標(biāo)報價直接關(guān)系到供應(yīng)商的成本控制，進(jìn)而影響供應(yīng)商的履約能力和履約質(zhì)量。由于采購人具備核實異常低價的義務(wù)和條件，而評標(biāo)委員會相對缺乏對項目預(yù)算、采購需求和產(chǎn)品市場情況的調(diào)查和了解，加上評審專家水平的參差不齊以及評審時間的緊促，因此筆者建議，將異常低價認(rèn)定權(quán)交由采購人，即由采購人在資格審查階段認(rèn)定、處理供應(yīng)商異常低價，并由采購代理機(jī)構(gòu)給予協(xié)助。

——規(guī)范異常低價認(rèn)定程序及標(biāo)準(zhǔn)。筆者查閱研究了世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》、歐盟《公共采購指令》、亞洲開發(fā)銀行《異常低價投標(biāo)采購指南》等國際政府采購規(guī)則關(guān)于異常低價處理的規(guī)定，并結(jié)合我國政府采購實際情況，建議通過以下三步來規(guī)范異常低價。

第一步：低價識別。將項目預(yù)算金額、投標(biāo)供應(yīng)商的平均報價以及同類政府采購產(chǎn)品近3年的平均成交價格作為基準(zhǔn)，規(guī)定在此基準(zhǔn)上的一定比例作為采購人識別低價的參考線，為此環(huán)節(jié)提供明確、可操作的識別指引。

第二步：低價供應(yīng)商提供說明并舉證。對于位于低價參考線以下的供應(yīng)商，采購人應(yīng)要求其對報價提供說明并舉證，即要求供應(yīng)商提供項目成本分析（原材料成本、人工成本、管理費(fèi)用、稅費(fèi)等）、報價優(yōu)勢條件（技術(shù)革新、管理創(chuàng)新、政府補(bǔ)貼等）以及證明材料（合作協(xié)議、采購價格單等）。此外，招標(biāo)公告及招標(biāo)文件應(yīng)載明異常低價的識別程序和標(biāo)準(zhǔn)，以提前告知供應(yīng)商，給予供應(yīng)商充分的準(zhǔn)備時間。

第三步：異常低價（不合理低價）的認(rèn)定和處理。采購人可結(jié)合供應(yīng)商的舉證情況、項目預(yù)算金額、其他投標(biāo)供應(yīng)商的平均報價以及同類政府采購產(chǎn)品近3年的平均成交價格，區(qū)分不同的情況，再作認(rèn)定和處理。

如果采購人認(rèn)為供應(yīng)商的低價不足以證明其履約能力和履約質(zhì)量，應(yīng)認(rèn)定為異常低價（不合理低價），否決投標(biāo)有效性，但應(yīng)向供應(yīng)商提供盡可能充分的認(rèn)定依據(jù)。例如，在前文所述的某學(xué)校餐桌椅采購項目中，采購人在投訴調(diào)查階段即說明A公司舉例項目的款式材質(zhì)與采購項目的材質(zhì)要求不同，且采購項目的產(chǎn)品材料成本已比A公司舉例項目中標(biāo)時的成本至少上漲20%以上。因此，采購人不予認(rèn)可A公司的報價。

如果采購人能接受供應(yīng)商的低價，但可能存在履約風(fēng)險時，可以保留其投標(biāo)資格，同時應(yīng)要求供應(yīng)商提高履約保證金繳納比例，以保護(hù)采購人免受低價中標(biāo)供應(yīng)商因履約不良而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，并將低價中標(biāo)項目作為采購人重點(diǎn)履約檢查對象。如果供應(yīng)商拒絕這一要求，那么采購人應(yīng)否決其投標(biāo)有效性。

如果采購人認(rèn)可并接受供應(yīng)商作出的低價說明，那么供應(yīng)商通過資格審查。

——建立政府采購數(shù)據(jù)資源庫。建議將公開的政府采購項目信息（預(yù)算金額、項目需求、中標(biāo)金額、中標(biāo)產(chǎn)品規(guī)格型號、合同和履約評價等）進(jìn)行統(tǒng)一歸集、分類，建立全國范圍的政府采購數(shù)據(jù)資源庫。采購人通過一鍵搜索即可獲取同類產(chǎn)品的歷史采購信息，為采購人決策提供數(shù)據(jù)支撐。

——提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。采購人應(yīng)進(jìn)一步科學(xué)合理地編制預(yù)算，并結(jié)合具體的市場行情，合理地確定采購項目預(yù)算金額。對于預(yù)算金額較高、涉及民生的重大項目，或爭議較多的復(fù)雜項目，采購人應(yīng)邀請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或行業(yè)專家對采購需求和預(yù)算進(jìn)行論證，并公開征求意見，以提高預(yù)算編制和需求確定的科學(xué)性與合理性。

——加強(qiáng)各方對履約驗收的管理。采購人可邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)或其他第三方評審參與驗收。對于驗收不合格的供應(yīng)商，應(yīng)嚴(yán)格追究其違約責(zé)任，并上報相關(guān)部門進(jìn)行處理。政府采購監(jiān)管部門可將履約驗收管理作為對采購人的重點(diǎn)檢查項，并對供應(yīng)商的嚴(yán)重履約不良行為依法追究其法律責(zé)任。

——建立履約評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。建議政府采購法律法規(guī)明確供應(yīng)商嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的法律責(zé)任，并建立供應(yīng)商分類分級信用評價體系。將嚴(yán)重違反合同約定及履約質(zhì)量差的供應(yīng)商列入誠信檔案，并在全國范圍內(nèi)進(jìn)行公示，再通過提高投標(biāo)及履約保證金比例、下輪評審扣分、合同不予續(xù)期、情節(jié)嚴(yán)重的禁止參與政府采購活動等方式，強(qiáng)化懲處手段。對于履約質(zhì)量好的供應(yīng)商，可采取免收投標(biāo)及履約保證金、下輪評審加分、優(yōu)質(zhì)合同續(xù)期等方式，實行正向獎勵。

［作者單位：深圳交易集團(tuán)有限公司（深圳公共資源交易中心）］

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