給政府支持科技創(chuàng)新插上市場機制的“翅膀”

【合作創(chuàng)新采購】

給政府支持科技創(chuàng)新插上市場機制的“翅膀”

■ 張旭東 毛明輝 周卡爾

近日，財政部印發(fā)《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》結(jié)合國內(nèi)開展訂購、首購的實踐經(jīng)驗，并借鑒國際上政府采購支持創(chuàng)新的主要做法，建立起以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競爭及采購人與供應(yīng)商風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)的政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣的全新制度。

出臺背景

科技創(chuàng)新對于經(jīng)濟的發(fā)展具有關(guān)鍵性與引領(lǐng)性的作用。黨的二十大報告指出，必須堅持科技是第一生產(chǎn)力，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。近些年來，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，我國對于科技創(chuàng)新的重視，財政對于科技的投入也不斷加大。為刺激企業(yè)積極參與科技創(chuàng)新，除國家稅收優(yōu)惠政策外，各地紛紛設(shè)立專項獎補資金，出臺財政支持科技創(chuàng)新獎補政策。然而，由于補貼這一政策工具的固有弊端，科技創(chuàng)新財政獎補政策也飽受詬病。在市場經(jīng)濟中，供求關(guān)系是市場的重要基石，只有產(chǎn)品不斷地被消費，才能推動產(chǎn)品不斷地供給，有效的需求能夠給科技創(chuàng)新提供不竭動力，從而實現(xiàn)可持續(xù)的良性循環(huán)。相比于補貼，在政府采購中的政府一方是基于現(xiàn)實的應(yīng)用需求出發(fā)，來扶持科技創(chuàng)新，它以科技創(chuàng)新需求方、購買方的身份，實現(xiàn)貫徹國家科技創(chuàng)新政策的目的，更具針對性，并且需求側(cè)與供給側(cè)精準(zhǔn)對接。政府作為合同一方當(dāng)事人，通過市場競爭機制選擇合作伙伴，共同推動科技創(chuàng)新，極大地減少了不公平競爭和廉政風(fēng)險，可以提升財政資金的使用效益。因此可以說，《辦法》的出臺，給政府支持科技創(chuàng)新插上了市場機制的“翅膀”，構(gòu)架起科技創(chuàng)新和政府采購之間的“高速公路橋”。

早在2007年，財政部就曾印發(fā)《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》（財庫〔2007〕120號），明確對于國內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求、代表先進技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場的產(chǎn)品，可以通過政府采購方式進行首購。對于國家需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)、軟科學(xué)研究課題等，可以訂購，通過政府采購方式面向全社會確定研究開發(fā)和生產(chǎn)機構(gòu)。然而，由于沒有設(shè)計專門的采購方式，純粹以公開招標(biāo)等既有采購方式來實現(xiàn)訂購，未顧及風(fēng)險分擔(dān)這一創(chuàng)新領(lǐng)域核心關(guān)切，難以激發(fā)企業(yè)積極性；同時首購制度設(shè)計是“先有產(chǎn)品，后找買主”，與需求不高度匹配，也難以激發(fā)采購人的積極性。

2021年，財政部印發(fā)《政府采購需求管理辦法》(財庫〔2021〕22號），在第十八條、第十九條、第二十一條、第二十三條等中對落實首購訂購等政策支持科技創(chuàng)新作出了一系列規(guī)定，如針對需要攻關(guān)的科技項目有可能失敗，規(guī)定可以給予創(chuàng)新承擔(dān)者成本補償，或者績效激勵的定價方式，不至于讓科研院所、高等院校尤其是企業(yè)血本無歸，這為政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品風(fēng)險分擔(dān)機制的研究設(shè)計打下了初步基礎(chǔ)。

而此次《辦法》的出臺，創(chuàng)造性地將訂購和首購?fù)昝廊诤蠟楹献鲃?chuàng)新采購這一全新采購方式。筆者認為這一制度設(shè)計的最大亮點在于：妥善處理了政府分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險與提高財政資金使用效益之間的平衡關(guān)系。

制度設(shè)計亮點

其一，《辦法》建立了對研發(fā)風(fēng)險的成本補償機制和研發(fā)成果的利益激勵機制，發(fā)揮財政資金對全社會應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的輻射效應(yīng)，促進科技創(chuàng)新，但留有適當(dāng)?shù)目刂疲苊庳斦Y金浪費。

《辦法》總則第二條明確提出合作創(chuàng)新采購堅持采購人和供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險，第五條提出應(yīng)當(dāng)建立合理的風(fēng)險分擔(dān)與激勵機制，并且在需求管理、訂購程序、研發(fā)合同等章設(shè)置了多個條款落實研發(fā)成本補償機制，大幅降低研發(fā)單位的風(fēng)險成本，同時《辦法》第十一條規(guī)定在合作創(chuàng)新采購中產(chǎn)生的各類知識產(chǎn)權(quán)，除法律另有規(guī)定或者研發(fā)合同另有約定外，原則上屬于供應(yīng)商享有，解決其后顧之憂。

為確保成本補償支出合理可控，《辦法》第七條規(guī)定：“采購人開展合作創(chuàng)新采購前，應(yīng)當(dāng)開展市場調(diào)研和專家論證，科學(xué)設(shè)定合作創(chuàng)新采購項目的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費用和研發(fā)期限?！钡谑l規(guī)定采購人應(yīng)當(dāng)制定采購方案，內(nèi)容包括給予研發(fā)成本補償?shù)某杀痉秶霸擁椖坑糜谘邪l(fā)成本補償?shù)馁M用限額。第二十一條規(guī)定：“在談判中，談判小組可以根據(jù)談判情況實質(zhì)性變動談判文件有關(guān)內(nèi)容，但不得降低最低研發(fā)目標(biāo)、提高最高研發(fā)費用”?！掇k法》在第三十二條明確了成本補償?shù)姆秶?，包括實際投入的設(shè)備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費及間接費用等。

為確保成本補償每一分錢都花在刀刃上，《辦法》第二十三條規(guī)定研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過三家。第二十四條規(guī)定了研發(fā)中期談判，即：“每一階段約定期限到期后，研發(fā)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)提交成果報告和成本說明，采購人根據(jù)研發(fā)合同約定和研發(fā)中期談判結(jié)果支付研發(fā)成本補償費用。研發(fā)供應(yīng)商提供的標(biāo)志性成果滿足要求的，進入下一研發(fā)階段；研發(fā)供應(yīng)商未按照約定完成標(biāo)志性成果的，按照研發(fā)合同約定的淘汰規(guī)則予以淘汰并終止研發(fā)合同。”可知，通過對訂購程序劃分多階段的談判，可以根據(jù)研發(fā)進展情況細化調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，來增加對供應(yīng)商的考核，確保研發(fā)進度和成本補償資金支付是清晰和可掌控的，與以最終成果來進行判斷的相比，有效降低了財政資金被無效使用的風(fēng)險。

此外，《辦法》第三十四條規(guī)定了研發(fā)合同終止與解除，當(dāng)市場上出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品等情形，采購人認為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義的，應(yīng)當(dāng)及時通知研發(fā)供應(yīng)商終止研發(fā)合同；出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難，致使研發(fā)失敗或者部分失敗的，研發(fā)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)及時通知采購人終止研發(fā)合同，并采取適當(dāng)補救措施減少損失。以上兩種情形采購人按研發(fā)合同約定支付相應(yīng)的研發(fā)成本補償費用。同時規(guī)定：“因研發(fā)供應(yīng)商違反合同約定致使研發(fā)工作發(fā)生重大延誤、停滯或者失敗的，采購人可以解除研發(fā)合同，研發(fā)供應(yīng)商承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任?！蓖ㄟ^上述規(guī)定清晰界定采購人和研發(fā)供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)，保障在創(chuàng)新合作中風(fēng)險實現(xiàn)共擔(dān)，避免政府損失擴大。

針對創(chuàng)新領(lǐng)域迭代升級較快這一特性，《辦法》設(shè)置了利益激勵機制，在保障采、供雙方進一步實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的基礎(chǔ)上，又對這一傳統(tǒng)采購方式所不具有的靈活性予以金額限制。第二十七條規(guī)定：“研發(fā)合同有效期內(nèi)，供應(yīng)商按照研發(fā)合同約定提供首購產(chǎn)品迭代升級服務(wù)，用升級后的創(chuàng)新產(chǎn)品替代原首購產(chǎn)品。因采購人調(diào)整創(chuàng)新產(chǎn)品功能、性能目標(biāo)需要調(diào)整費用的，增加的費用不得超過首購金額的百分之十。”

《辦法》還設(shè)置了多項“共同開拓初始市場”的落實舉措，以后續(xù)訂單機會，激發(fā)研發(fā)機構(gòu)參與合作創(chuàng)新的積極性，減少采購直接成本支出。如第二十八條等明確，對創(chuàng)新產(chǎn)品予以公告，其他采購人有需求的，可以直接采購，也可以在不降低創(chuàng)新產(chǎn)品核心技術(shù)參數(shù)的前提下，委托供應(yīng)商對創(chuàng)新產(chǎn)品進行定制化改造后采購。第二十九條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門選擇首購產(chǎn)品中的重點產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購需求標(biāo)準(zhǔn)，推薦在政府采購中使用”。

其二，《辦法》始終強調(diào)競爭在合作創(chuàng)新采購中的關(guān)鍵性作用，并對競爭的質(zhì)量予以機制保障，以減少采購失敗導(dǎo)致的前期成本沉沒風(fēng)險。

《辦法》第八條規(guī)定：“合作創(chuàng)新采購，除只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購以外，采購人應(yīng)當(dāng)通過公開競爭確定研發(fā)供應(yīng)商?！钡谑鶙l明確，以公告形式邀請供應(yīng)商的，公告期限不得少于五個工作日。提交參與合作創(chuàng)新采購申請文件的時間自采購公告、邀請書發(fā)出之日起不得少于二十個工作日。第十九條規(guī)定：“采購人應(yīng)當(dāng)向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供研發(fā)談判文件，邀請其參與研發(fā)競爭談判。從研發(fā)談判文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于十個工作日。”第三十一條規(guī)定研發(fā)合同期限最長可達三年。通過一系列程序設(shè)計，給供應(yīng)商響應(yīng)和合同履行留出相對長的時間，以促進公平競爭、實質(zhì)競爭。

《辦法》在訂購階段設(shè)計了創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判、研發(fā)中期談判等環(huán)節(jié)，促進供應(yīng)商之間的全流程競爭，不斷優(yōu)勝劣汰。同時在談判內(nèi)容上規(guī)定了詳盡的要素，推動供應(yīng)商開展全方位競爭。以研發(fā)競爭談判為例，供應(yīng)商不僅要比拼研發(fā)方案、研發(fā)成本補償?shù)某杀痉秶徒痤~、首購產(chǎn)品金額、研發(fā)完成時間等，還要在知識產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和利益分配、創(chuàng)新產(chǎn)品的迭代升級服務(wù)方案、研發(fā)合同履行風(fēng)險管控等方面開展競爭。

為突出競爭擇優(yōu)，《辦法》明確，雖然訂購階段可以“大面積撒網(wǎng)”，首購階段卻只能選擇“唯一真愛”。第二十六條規(guī)定：“有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過驗收的，采購人應(yīng)當(dāng)組織談判小組評審，根據(jù)研發(fā)合同約定的評審標(biāo)準(zhǔn)確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購產(chǎn)品?！?/p>

為減少研發(fā)失敗風(fēng)險，《辦法》高度關(guān)注競爭有效性。一是設(shè)計了兩階段評審規(guī)則，防止研發(fā)實力不強的供應(yīng)商“低價沖標(biāo)”。第二十二條規(guī)定：“談判小組根據(jù)談判文件規(guī)定，可以對供應(yīng)商響應(yīng)文件的研發(fā)方案部分和其他部分采取兩階段評審，先評審研發(fā)方案部分，對研發(fā)方案得分達到規(guī)定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人?！倍鞘谟璨少徣藢Ω偁幗Y(jié)果的判斷和決斷權(quán)，不必勉強完成采購。第二十三條規(guī)定：“成交候選人數(shù)量少于談判文件規(guī)定的研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量的，采購人可以確定所有成交候選人為研發(fā)供應(yīng)商，也可以重新開展政府采購活動?！?/p>

綜上所述，《辦法》通過創(chuàng)造性的制度設(shè)計，為創(chuàng)新合作采購提供了完整的制度遵循，必將對發(fā)揮政府采購政策功能、促進應(yīng)用領(lǐng)域科技創(chuàng)新發(fā)揮重大和深遠的影響。

（作者單位：浙江省財政廳）

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