如何預(yù)防和治理軍隊采購虛假投標問題（上）

【聚焦軍隊采購】

如何預(yù)防和治理軍隊采購虛假投標問題（上）

■ 邱明輝

投標人虛假投標的問題在軍隊采購中時有發(fā)生，并已成為軍隊采購活動中的一大頑疾。如何預(yù)防和治理虛假投標，是有效維護軍隊采購活動秩序、保障公平競爭的重要課題。

虛假投標構(gòu)成要素

從構(gòu)成要素上分析，虛假投標包括客觀上有提供虛假材料或者存在弄虛作假的行為，主觀上存在騙取中標或者配合謀取中標的意圖。當投標人在投標活動中有以上任一要素時，就觸及了虛假投標。

——客觀上提供虛假材料。凡是在招標過程中由投標人向招標人應(yīng)標提供的文件、物品等材料，都屬于投標材料范疇。雖然材料的真實性屬于客觀事實的范疇，但要注意區(qū)分材料的有效性與真實性這兩個概念。若投標人提供的證書、許可證等材料過期或者不符合采購要求，但只要內(nèi)容真實，便不能認為其提供虛假材料。

關(guān)于投標樣品是否存在虛假的認定問題。嚴格地說，樣品是一個客觀的物品，不存在真與假的判斷。樣品虛假實際上是指樣品存在“隱蔽瑕疵”，即不符合投標文件中對樣品材質(zhì)、規(guī)格、性能、品類等質(zhì)量特征的響應(yīng)和承諾，則構(gòu)成了提供虛假材料。若投標文件對投標產(chǎn)品技術(shù)和質(zhì)量沒有具體描述，如概括性描述為“技術(shù)和質(zhì)量以樣品為準”，就不能界定樣品為虛假響應(yīng)。此外，冒用他人樣品，屬于提供虛假投標材料。

判定提供虛假材料應(yīng)堅持“客觀過錯歸責(zé)”原則，即提供虛假材料是一個客觀行為的描述，并不要求判斷投標人在主觀上是否存在過錯。實踐中，常常有投標人提出申辯，稱自己因受賣家的欺騙而提供了虛假的材料，不應(yīng)受到處罰。根據(jù)“客觀過錯歸責(zé)論”，即使這種情況存在，也屬于提供虛假材料的客觀行為。

——主觀上發(fā)生騙取中標或者配合謀取中標等弄虛作假行為。騙取中標，是指投標人在投標過程中提供虛假證明文件，或者以其他方式弄虛作假騙取中標。配合謀取中標，即通常所說的圍標、串標等相互串通投標的行為。圍標行為的發(fā)起者被稱為圍標人，參與圍標行為的投標人被稱為陪標人。例如，圍標全過程由圍標人一手操辦，陪標人提供資質(zhì)、人員和必要條件予以協(xié)助。又如，投標人在入圍后將入圍資格賣給圍標人，圍標人借用入圍投標人資格操縱投標，而陪標人保持沉默。串標是指投標人為獲取中標而互相串通，企圖非法獲取中標的行為和現(xiàn)象。即排除圍標現(xiàn)象的一般串通投標行為，包括投標人與招標人（或招標代理機構(gòu)）之間串通或兩個以上投標人松散型非正當合謀投標（即未達到圍標的操縱強度和影響力）。

虛假投標判定標準

——虛假材料的認定。從虛假的含義出發(fā)，并結(jié)合實踐中虛假材料對招標評審的影響，可以將虛假材料的判斷標準分為兩個：第一個標準是虛假材料，且虛假材料導(dǎo)致投標文件要約內(nèi)容虛假；第二個標準是對評審產(chǎn)生影響的材料。

應(yīng)被判定為虛假投標的情形，主要涉及對評審產(chǎn)生影響的虛假材料。根據(jù)對評審是否起到作用，可以分為以下三類：第一類是證明投標人滿足招標資格性條件的材料。例如，營業(yè)執(zhí)照、資格資質(zhì)證明、許可證、完稅證明、社保證明等文件。第二類是證明投標人符合招標符合性要求的材料。例如，對于商務(wù)、技術(shù)方面的實質(zhì)性要求，招標文件通常規(guī)定以星號等標明，并要求投標文件提供檢測報告等證明材料，則檢測報告就成為證明投標文件滿足符合性要求的材料。第三類是對評分有影響的材料。例如，招標文件將描述和約定產(chǎn)品質(zhì)量的技術(shù)要求、投標人財務(wù)和資信狀況、服務(wù)團隊實力等作為評分因素，要求提供投標產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)及檢測報告、投標人的財務(wù)審計報告及資信證明、證明服務(wù)團隊的社保繳納記錄和職稱證書等，則檢測報告、樣品、財務(wù)審計報告、社保證明和職稱證書等就成為對評分有影響的材料。

在一般情況下，可以通過核查的手段來判斷材料的真實性。例如，投標人對營業(yè)執(zhí)照上的注冊內(nèi)容進行了涂改，監(jiān)管機關(guān)就可以去該企業(yè)注冊地的工商機關(guān)調(diào)卷查明。又如，某投標人宣稱其產(chǎn)品性能指標達到某個標準，并出具了相關(guān)的檢測報告，對此可委托質(zhì)量監(jiān)督部門對該物品進行鑒定，甄別真?zhèn)巍?/p>

此外，判斷虛假材料還要考慮兩方面因素：一是不區(qū)分提供材料的主觀性與客觀性。無論投標人是故意提供的虛假材料，還是無意提供的虛假材料，均屬于虛假投標。二是區(qū)分提供材料的時間段。虛假投標僅指在投標過程中發(fā)生提供虛假材料的情形。概括來說，在投標中，用來幫助提高投標文件的通過率或得分的材料，都應(yīng)被認定為虛假材料（包括樣品、軟硬件演示等）。

不應(yīng)被判定為虛假投標的情形，主要分為以下兩類：一是與評審無關(guān)的材料。這類材料是指除上述對評審產(chǎn)生影響的三種情形以外的材料，即僅供評審參考，但不屬于資格性和符合性審查內(nèi)容以及對評審不產(chǎn)生影響的材料。例如，在一個廚具采購項目中，投標文件里有一張醫(yī)療器械經(jīng)營許可證。此時，該證不應(yīng)被認定為虛假投標材料，原因在于其與該項目毫無關(guān)系且不會影響標書的評審。因此，這不屬于具有謀取中標動機的行為，而屬于投標人標書編制失誤，應(yīng)以標書規(guī)范性來進行扣分處理。

二是編制或計算錯誤的材料。例如，營業(yè)執(zhí)照的注冊資金是500萬元，而投標人在基本情況表里填寫的是5000萬元。這屬于投標人投標文件編制問題，加上對資格性和符合性審查以及評審打分等沒有關(guān)系，則不應(yīng)被認定為虛假材料。又如，價格誤算而導(dǎo)致的材料虛假不能被視為“提供虛假材料謀取中標”。一方面，在書面審查的方式下，價格誤算很容易被識別；另一方面，采購法規(guī)也對價格計算錯誤的澄清和修改原則進行了明確和規(guī)范。相反，只有在書面審查中無法查明的虛假材料，才有必要對投標人采取事后懲處的措施。

三是過期或不在評審范圍內(nèi)的材料。例如，對于提供了非有效期內(nèi)的質(zhì)量體系認證證書、保密證書等資格證明材料，以及超出評審要求時限或標的范圍的財務(wù)審計報告、合同、業(yè)績等證明材料，只能算作投標過失，不能被認定為虛假投標。

——弄虛作假行為的甄別。

一是主動造假。在投標時，投標人明知其資質(zhì)、業(yè)績或投標產(chǎn)品的技術(shù)指標等不符合招標文件的要求，且用以證明資質(zhì)、業(yè)績或技術(shù)指標等證明文件也不滿足招標要求，還采取偽造、變造的方式，使得證明材料形式上滿足招標文件的要求。

二是默許造假。這里又分為兩種情況：一種是外協(xié)、外購廠商將偽造、變造情況告知投標人，或者投標人主動要求外協(xié)、外購廠商偽造、變造投標材料；另一種是虛假材料由外協(xié)、外購廠商偽造或者變造，投標人不認真核實而作為投標材料參與投標。在第一種情況下，投標人明知投標材料是虛假的還來投標，毋庸置疑就構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標”。而在第二種情況下，往往投標人認為其并不知曉投標材料是虛假的，因而不構(gòu)成“提供虛假材料謀取中標”。但筆者認為，投標人有責(zé)任對其提供的投標材料的真實性進行審核和負責(zé)。因此，不能用“不知情”作為理由來推托其提供虛假材料的行為。上述兩種情況都屬于“提供虛假材料謀取中標”的認定標準。

三是圍標串標。主要分為以下三類：第一類是投標人相互串投標的情形，包括投標人之間協(xié)商投標報價等投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容、為謀取中標或者排斥特定投標人而相互約定給予未中標的投標人費用補償?shù)?。第二類是視為投標人相互串通投標的情形，包括不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制、不同投標人的投標文件異常一致或者投標呈規(guī)律性差異等。第三類是其他弄虛作假騙取中標的情形，包括項目負責(zé)人或者主要技術(shù)人員不是本單位人員、投標保證金不是從投標人的賬戶繳納等。

虛假投標原因分析

——投標人存有僥幸心理。目前，軍隊采購更加公開透明，越來越多的采購項目面向市場廣泛征集供應(yīng)商。由于軍隊采購活動是建立在“信用信任”基礎(chǔ)之上的，在一般情況下對投標人遞交的投標文件并不會逐頁做材料真實性審查。如果采購項目沒有出現(xiàn)質(zhì)疑投訴等，事后被發(fā)現(xiàn)虛假投標等違法行為的概率較小。面對這樣的“大蛋糕”，一些沒有實力、沒有誠信的企業(yè)為了承接項目，采取資質(zhì)不夠借資質(zhì)、技術(shù)不達標做假報告、沒有業(yè)績偽造業(yè)績等虛假投標手段參與投標，以謀取不當利益。可以說，心存僥幸，法治意識和誠信意識淡薄，是導(dǎo)致當前投標人虛假投標頻發(fā)的一個重要原因。

——采購法規(guī)不夠健全完善。企業(yè)信用管理、采購評審監(jiān)督、采購合同管理等制度還不夠健全，在有關(guān)采購活動中對虛假投標監(jiān)督的法律法規(guī)還有些滯后。例如，有的項目為了片面確保高質(zhì)量，存在脫離采購實際需要和市場供求狀況、設(shè)置資格性和符合性條件過高，以及商務(wù)技術(shù)要求和評審標準存在傾向性和排他性條款等問題。若前期監(jiān)管不到位，則后期投標人為獲得中標機會，往往會選擇虛假投標。

——評審現(xiàn)場不好甄別材料。隨著采購評審的精細化推進，投標文件需提供的材料越來越多。在審核條件受限、評標時間有限的情況下，往往難以發(fā)現(xiàn)弄虛作假行為。同時，部分評審專家把關(guān)不嚴，也給了弄虛作假的投標人蒙混過關(guān)的機會。尤其是在采用綜合評分法評審時，商務(wù)、技術(shù)評審指標少則十余條，多則幾十條。同時，絕大多數(shù)評審指標均需要提供相關(guān)證明材料，涉及財務(wù)審計報告、納稅和社保繳納記錄、資質(zhì)證書、檢測報告等。在評審現(xiàn)場，通常很難甄別上述材料的真實性，需要通過專門的途徑進行檢驗，而這往往會讓一些不法投標人鉆空子。

——采購信息缺乏互聯(lián)互通。近年來，雖然我國社會信用體系建設(shè)取得了很大進展，但在全范圍、全行業(yè)內(nèi)“不能失信、不愿失信”的局面尚未形成。此外，隨著軍民融合信息交流的深入推進，軍隊采購不斷拆壁壘、去門檻，招采活動和信息數(shù)量大幅提升。但由于缺乏權(quán)威高效的軍地采購信息交互機制和平臺，在某些情況下，招標方無法全面了解投標人的實際情況，導(dǎo)致一些虛假應(yīng)標者有機可乘。

——制約和懲治力度不夠。目前，軍隊采購在信息共享、聯(lián)合獎懲等工作協(xié)同方面仍存在很多盲點和難點，導(dǎo)致不能對投標人弄虛作假行為進行及時有效地打擊。同時，雖然采購法律法規(guī)對投標人虛假投標查處進行了規(guī)定，但筆者認為，處罰力度不夠大、手段不夠多，難以有效地遏制少數(shù)不法投標人的投機心理，反而客觀上助長了投標人弄虛作假行為的發(fā)生。

（作者單位：空軍后勤部采購服務(wù)站）

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