借助預(yù)算管理一體化構(gòu)建高校采購數(shù)智一體化管理體系

借助預(yù)算管理一體化構(gòu)建高校采購數(shù)智一體化管理體系

■ 侯冰 賀錦 楊敏 李勵恒

在大數(shù)據(jù)時代背景下，結(jié)合中央財政預(yù)算管理一體化的改革與實施，政府采購工作面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，應(yīng)重視采購需求管理，將采購需求管理節(jié)點(diǎn)嵌入到政府采購工作流程中，盤活數(shù)據(jù)資源，釋放數(shù)據(jù)能量，為相關(guān)決策提供支撐；同時，整合優(yōu)化高校政府采購數(shù)字化流程，研究建立新型的從需求到支付多位一體的智能化管理模式，實現(xiàn)多部門有效聯(lián)動、協(xié)同管理，從而達(dá)到提質(zhì)增效和防范風(fēng)險的目標(biāo)。

一體化實施引發(fā)新問題

政府采購工作開展以來，在實際工作中，預(yù)算與執(zhí)行之間往往脫節(jié)。高校開展項目預(yù)算評審工作一般在預(yù)算申報的半年前開展，主要針對項目執(zhí)行目標(biāo)、合理性等內(nèi)容進(jìn)行評審，編制內(nèi)容不包含政府采購預(yù)算。但是，項目預(yù)算正式上報上級部門審批時，按照預(yù)算一體化要求，政府采購預(yù)算要作為子表上報，造成項目預(yù)算與政府采購預(yù)算銜接較差。同時，由于不需要經(jīng)過專業(yè)評審，導(dǎo)致政府采購預(yù)算編報得不到重視，上報數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較低、可操作性較差，缺乏有效的績效管理措施。

在執(zhí)行階段，采購品目、數(shù)量、價格等政府采購預(yù)算內(nèi)容的編制與執(zhí)行未形成有效閉環(huán)，預(yù)算與采購流程脫節(jié)，且對采購執(zhí)行、資金支付等事項約束效果較差，即人們普遍認(rèn)為采購執(zhí)行、資金支付不受政府采購預(yù)算的約束，最終造成了預(yù)算的控制力不足。

中央財政預(yù)算管理一體化的實施理念是運(yùn)用現(xiàn)代化手段，統(tǒng)籌預(yù)算管理改革，將原有預(yù)算編制系統(tǒng)、政府采購計劃管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等系統(tǒng)功能進(jìn)行整合，形成一套現(xiàn)代化治理體系。中央財政預(yù)算管理一體化在各高校的實施過程中，暴露出政府采購工作現(xiàn)代化治理體系中存在的一系列問題。以北京交通大學(xué)為例，預(yù)算、采購、資產(chǎn)等系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)通道未全部打通，各系統(tǒng)間項目關(guān)聯(lián)性、粘合度不夠，導(dǎo)致項目預(yù)算的約束力不足，預(yù)算數(shù)據(jù)、執(zhí)行數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)之間存在一定差異，現(xiàn)代化數(shù)據(jù)治理體系不完善；預(yù)算填報時，財務(wù)部門、采購部門、資產(chǎn)部門等部門之間工作界限模糊，尤其是財務(wù)與采購部門對于政府采購預(yù)算認(rèn)知有偏差。由于該上報內(nèi)容既涉及財務(wù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)分類支出，又涉及政府采購相關(guān)的品目分類，如果要保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及可行性，需要兩個部門在實際工作中有較為頻繁的互動，共同完成數(shù)據(jù)編報工作。然而，在實操過程中，由于兩部門協(xié)同不足，導(dǎo)致政府采購預(yù)算編制、審核、上報等工作流程有效銜接不夠，因此，管理體系還需要進(jìn)一步改進(jìn)。

當(dāng)前，政府采購數(shù)字化轉(zhuǎn)型不全面，與財政預(yù)算一體化系統(tǒng)兼容性較差。在執(zhí)行過程中，管理制度及程序未完成全流程的標(biāo)準(zhǔn)化改造，數(shù)字平臺推廣難度大。以北京交通大學(xué)招標(biāo)項目的管理現(xiàn)狀為例，項目立項、文件編制、招標(biāo)組織、合同簽訂等環(huán)節(jié)的實施基本實現(xiàn)了關(guān)鍵數(shù)據(jù)的表單化，但是，仍需通過紙質(zhì)版材料線下流轉(zhuǎn)實現(xiàn)管理程序，缺少數(shù)字化管理機(jī)制，缺失數(shù)據(jù)治理途徑，數(shù)據(jù)的驅(qū)動力得不到全面釋放；市面上采購云平臺建設(shè)水平不一，考慮建設(shè)及維護(hù)成本較高，各高校對采購云平臺持觀望態(tài)度。所以，在采購執(zhí)行階段，未通過統(tǒng)一的采購平臺開展，導(dǎo)致采購明細(xì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系不完善、程序不規(guī)范；“數(shù)字采購”投入人力不足，專業(yè)人才缺失，尤其是缺少同時熟悉業(yè)務(wù)與信息化建設(shè)的復(fù)合型人才。此外，高校內(nèi)部數(shù)字化建設(shè)不全面，以合同信息管理為例，合同數(shù)據(jù)分散存儲，按照業(yè)務(wù)范圍多頭管理，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，在增加工作量的同時，各系統(tǒng)間存在數(shù)據(jù)壁壘，校內(nèi)一體化管理不到位，與財政預(yù)算一體化的兼容性較差，一體化實施基礎(chǔ)較差。因此，政府采購數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)中，需要以數(shù)據(jù)要素為動能，進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算管理一體化驅(qū)動能力建設(shè)。

智能化管理能力不足，內(nèi)控意識不強(qiáng)也是當(dāng)前高校采購工作存在的短板之一。現(xiàn)代化管理體系建設(shè)實現(xiàn)了管理工作的信息化，簡化了服務(wù)對象的辦事流程，用數(shù)據(jù)多“跑路”代替了人員跑腿工作，但是如何有效利用數(shù)據(jù)，實現(xiàn)科學(xué)管理、智能分析，還需要進(jìn)一步研究。比如，針對超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)采購，超期付款等內(nèi)容缺少預(yù)警機(jī)制；針對數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果未能盤活利用，智能化分析不足；實際執(zhí)行過程中，普遍存在重項目執(zhí)行的現(xiàn)象，對預(yù)算管理、需求管理、履約驗收等環(huán)節(jié)不夠重視，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)實施的認(rèn)知有偏差。

高校采購業(yè)務(wù)管理體系分析

高校政府采購業(yè)務(wù)按管理內(nèi)容劃分，可分為采購需求管理、政府采購預(yù)算、采購計劃、采購執(zhí)行、合同簽訂、項目驗收、政府采購決算等環(huán)節(jié)，涉及采購需求、采購管理、審計及監(jiān)督等單位。政府采購業(yè)務(wù)是一個多元素、多維度的管理體系，涉及多部門、多內(nèi)容管理要素（如圖1所示）。因此，應(yīng)當(dāng)以業(yè)務(wù)內(nèi)容為內(nèi)核，收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，驅(qū)動業(yè)務(wù)管理，將采購需求管理有效融入到政府采購工作中，為采購文件提供有效支撐，并按照需求內(nèi)容逐步開展政府采購業(yè)務(wù)。

具體實施流程如下：首先，確定采購需求。通過市場調(diào)研及數(shù)據(jù)分析，確定采購標(biāo)的，制定采購計劃，明確采購內(nèi)容、數(shù)量、單價、實施計劃、商務(wù)要求等內(nèi)容；同時，完成采購需求審查，進(jìn)一步確定采購需求的合理性，做好風(fēng)險控制（如圖2所示）。

其次，完成預(yù)算評審、采購申請等準(zhǔn)備工作，為采購項目的實施奠定基礎(chǔ)，觸發(fā)執(zhí)行信號，與政府采購預(yù)算形成映射，呈現(xiàn)預(yù)算與支付的聯(lián)動模式。

再次，執(zhí)行采購到項目驗收，實施數(shù)字化采購，支持采購過程的公平、公正、公開、可追溯，保障采購項目的合法合規(guī)，形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)，為智能化研究搭建基礎(chǔ)平臺。

最后，完成支付，形成決算內(nèi)容，并將決算相關(guān)數(shù)據(jù)充分利用，為下一個預(yù)算年度的采購需求提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；同時，將數(shù)字化轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄芑悄芑治稣少忢椖苛㈨椀谋匾约昂侠硇浴?/p>

在多位一體管理體系中，各部門按照職責(zé)分工，共同參與政府采購活動的管理，形成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的管理體系。具體來說，主要包括以下5個方面：采購需求方負(fù)責(zé)制定采購計劃、編制采購文件，并負(fù)責(zé)采購項目的實施和管理；采購管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實施采購活動，負(fù)責(zé)采購項目的審批、評標(biāo)、簽訂合同等工作；審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對采購活動進(jìn)行審計監(jiān)督，確保采購活動的合法、公正、公平；監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對采購活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處違法違規(guī)行為，保障采購活動的合規(guī)性；其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)對采購活動提供支持和協(xié)調(diào)，如法務(wù)審核、技術(shù)支持、財務(wù)支付等。

建立數(shù)智化多位一體的采購業(yè)務(wù)體系

數(shù)智化賦能政府采購主要包括以下5個方面：數(shù)字化采購平臺實現(xiàn)采購信息的全程數(shù)字化管理；利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，實現(xiàn)政府采購管理的智能化；通過數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等手段，對政府采購數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘和分析，為政府采購決策提供數(shù)據(jù)支持；通過移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)政府采購服務(wù)的移動化；通過可視化技術(shù)，實現(xiàn)采購數(shù)據(jù)、過程和結(jié)果的可視化，提高監(jiān)管的透明度和可控性。

當(dāng)前，高校應(yīng)基于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，落實預(yù)算執(zhí)行，將采購需求管理前置，加強(qiáng)采購需求審查，搭建數(shù)字化多位一體的政府采購業(yè)務(wù)管理體系，實現(xiàn)多部門共同參與，分級審批，形成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序的多路徑管理體系。同時，將預(yù)算、執(zhí)行、決算等工作納入數(shù)字化管理，打通各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，形成有效閉環(huán)，建立大數(shù)據(jù)分析平臺，盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，讓數(shù)據(jù)“說話”，賦能政府采購業(yè)務(wù)（如圖3所示）。

開展政府采購數(shù)智化多位一體管理后，可以帶來如下效果：全程數(shù)字化管理縮短采購流程，提高采購效率，節(jié)省采購成本；通過數(shù)據(jù)化決策支持體系，為政府采購決策提供數(shù)據(jù)支持，提高采購質(zhì)量，實現(xiàn)采購價值最大化；通過數(shù)字化平臺和可視化監(jiān)管，實現(xiàn)采購過程信息公開透明，增強(qiáng)社會公眾對政府采購的信任；通過多位一體管理機(jī)制，實現(xiàn)采購需求方、采購管理機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多個部門的協(xié)同合作，提高采購管理能力，實現(xiàn)采購管理的科學(xué)化和規(guī)范化；推動政府采購工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和升級，促進(jìn)供應(yīng)商的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高供應(yīng)商的競爭力和創(chuàng)新能力。

以北京交通大學(xué)為例，以預(yù)算管理一體化實施為契機(jī)，以數(shù)字化管理為目標(biāo)，以智能化決策為導(dǎo)向，充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，基于校內(nèi)政府采購管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌分步實施采購活動，具體程序如下：

——落實采購需求管理，將采購需求管理工作進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化改革，制定標(biāo)準(zhǔn)表單，明確采購方式、采購實施計劃、付款方式、預(yù)算情況、技術(shù)要求等內(nèi)容，線上完成采購需求文件填報及審核。

——開展采購申請備案與審批，以經(jīng)費(fèi)賬號為唯一標(biāo)識，核對政府采購預(yù)算信息，對采購品目、數(shù)量、單價等內(nèi)容進(jìn)行匹配，同時，落實采購項目整體預(yù)算，避免拆分采購。

——完成合同信息備案，建立供應(yīng)商信息庫，記錄合同金額、日期、供應(yīng)商信息、采購方式、物品清單、付款計劃等信息，保證合同信息的準(zhǔn)確性。

——開展項目驗收監(jiān)督管理，針對采購合同履約情況，實施采購項目驗收，明確商務(wù)及技術(shù)內(nèi)容是否滿足要求，形成供應(yīng)商評價體系。

——實施檔案管理電子化改革，實現(xiàn)檔案的快速檢索及調(diào)閱，節(jié)約物理空間及人工成本。

——搭建數(shù)據(jù)共享平臺，將合同及驗收相關(guān)信息有效利用，盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，向合同系統(tǒng)及資產(chǎn)系統(tǒng)傳輸數(shù)據(jù)，打通校內(nèi)一體化管理數(shù)據(jù)通道。

通過對北京交通大學(xué)采購管理系統(tǒng)2023年執(zhí)行數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，采購計劃申請及批復(fù)時長情況如表1所示，計劃批復(fù)后到合同簽訂耗時如表2所示，整個項目實施進(jìn)度如圖表3所示。

分析數(shù)據(jù)圖表可發(fā)現(xiàn)，通過線上開展的采購計劃申請與審批工作，可在7天內(nèi)完成批復(fù)的項目達(dá)到89.7%，采購計劃批復(fù)后即可進(jìn)入采購執(zhí)行階段。但是，采招工作組織實施通過線下開展，不具備數(shù)字化采購的基礎(chǔ)，耗時7天以上的數(shù)據(jù)所占項目總數(shù)比例約50%。對比采購項目從計劃申請到合同簽訂所需總時長發(fā)現(xiàn)，由于線下執(zhí)行采購耗時較長，對采購項目實施整體進(jìn)度影響較為明顯，導(dǎo)致7天內(nèi)完成合同簽訂項目下降到約40%。因此，數(shù)智化多位一體的采購業(yè)務(wù)體系及采購平臺的建設(shè)迫在眉睫。

數(shù)智一體化助力內(nèi)控優(yōu)化

當(dāng)前，如何將內(nèi)控制度與規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)、增強(qiáng)內(nèi)控意識，如何利用現(xiàn)代化手段、智慧化管理，不斷提高風(fēng)險防范能力，將審計、監(jiān)督等部門職責(zé)通過系統(tǒng)實現(xiàn)，都是提高高校采購工作治理能力的重點(diǎn)研究方向。

規(guī)范管理，增強(qiáng)風(fēng)險防范。高校應(yīng)研究數(shù)智化管理，樹立“管理制度化、制度流程化、流程標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)表單化，表單信息化”管理新思維，最終建立一體化的信息化管理系統(tǒng)，將內(nèi)控制度與規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，為各環(huán)節(jié)建立約束機(jī)制，做到環(huán)環(huán)相扣的流程化管理。同時，高校要有效利用財政預(yù)算管理一體化的管理機(jī)制，研究完善預(yù)算控制體系，探索預(yù)算編制、資金支付、資產(chǎn)管理等重要管理節(jié)點(diǎn)融匯貫通，通過打造數(shù)字化的資金全流程閉環(huán)管理，建立現(xiàn)代化內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)資金規(guī)范高效使用。

業(yè)財融合，不斷提質(zhì)增效。打通學(xué)校財務(wù)、采購、資產(chǎn)等管理工作之間壁壘，實現(xiàn)學(xué)校預(yù)算管理的事前、事中、事后的全流程全線上閉環(huán)管理，推進(jìn)校內(nèi)系統(tǒng)對接工作，貫通預(yù)算工作相關(guān)的事前預(yù)算管理、事中預(yù)算執(zhí)行，事后資產(chǎn)管理與報銷工作，方便各部門協(xié)同管理。以業(yè)務(wù)帶動財務(wù)管理，加強(qiáng)預(yù)算管理，提高資金使用效益。

勇于創(chuàng)新，探索打破傳統(tǒng)。全面實現(xiàn)學(xué)校采購招標(biāo)工作的全流程電子化；盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，建設(shè)大數(shù)據(jù)分析模塊，提高數(shù)據(jù)治理能力；探索檔案電子化管理，提升檔案數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，實現(xiàn)快速索引調(diào)閱。

多點(diǎn)聯(lián)動，落實閉環(huán)管理。實現(xiàn)“無預(yù)算不執(zhí)行”的工作要求，預(yù)算計劃編制與審批環(huán)節(jié)則必不可少。但是，高校經(jīng)費(fèi)種類繁雜，預(yù)算批復(fù)項目要求嚴(yán)格，尤其是專項經(jīng)費(fèi)預(yù)算在執(zhí)行過程中須嚴(yán)格按照項目預(yù)算的批復(fù)執(zhí)行。所以，以預(yù)算一體化為抓手，首先完成執(zhí)行計劃審批，根據(jù)預(yù)算批復(fù)情況進(jìn)行核對，進(jìn)一步推進(jìn)“無預(yù)算不執(zhí)行”。同時，做好執(zhí)行項目的預(yù)報，實現(xiàn)“提前一公里”，執(zhí)行早行動。其次，根據(jù)執(zhí)行項目規(guī)模及類型執(zhí)行采購，最終完成合同的簽訂工作，并建立合同管理機(jī)制，將合同信息、付款進(jìn)度等內(nèi)容實現(xiàn)系統(tǒng)過程記錄，方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計的同時，實時掌握進(jìn)度。最后，完成項目驗收，納入資產(chǎn)管理平臺，避免國有資產(chǎn)流失，形成有效閉環(huán)，做好學(xué)校資產(chǎn)的“守門員”，保護(hù)資金安全及學(xué)校權(quán)益。

（作者單位：北京交通大學(xué) 中國人民大學(xué) 北京郵電大學(xué)。圖表制作：李曙光）

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