探索創(chuàng)新采購(gòu)的合同類(lèi)型與組合

【合作創(chuàng)新采購(gòu)】

探索創(chuàng)新采購(gòu)的合同類(lèi)型與組合

■ 王磊

《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的出臺(tái)，標(biāo)志著政府采購(gòu)在推動(dòng)科技創(chuàng)新和應(yīng)對(duì)快速變化的市場(chǎng)需求方面又邁出了重要一步。《辦法》規(guī)定的合作創(chuàng)新采購(gòu)是一種全新的采購(gòu)方式，通過(guò)引入合作研發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和成果社會(huì)共享的采購(gòu)模式，更好地利用財(cái)政資金支持科技創(chuàng)新，并促進(jìn)采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的合作。

為了更有效地推動(dòng)創(chuàng)新及其商業(yè)化，需要采購(gòu)合同能夠靈活適應(yīng)項(xiàng)目的不確定性和復(fù)雜性。《辦法》提到了多種合同類(lèi)型，如成本補(bǔ)償合同和其他激勵(lì)機(jī)制。筆者將介紹幾種常見(jiàn)的合同類(lèi)型，這些合同類(lèi)型在國(guó)際上廣泛應(yīng)用于管理復(fù)雜的研發(fā)項(xiàng)目，通過(guò)了解這些合同類(lèi)型的基本特點(diǎn)和用途，探討是否適合引入或者在現(xiàn)有政策框架下是否適用。

合同類(lèi)型概述

一是成本補(bǔ)償合同。成本補(bǔ)償合同允許采購(gòu)人與供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)成本，同時(shí)通過(guò)激勵(lì)措施鼓勵(lì)供應(yīng)商達(dá)成或超過(guò)項(xiàng)目目標(biāo)。這類(lèi)合同主要有以下幾種。

——成本加固定費(fèi)用合同（CPFF）：供應(yīng)商得到實(shí)際成本補(bǔ)償加上預(yù)先商定的固定費(fèi)用，該費(fèi)用不隨實(shí)際成本變動(dòng)而變動(dòng)。

——成本加激勵(lì)費(fèi)用合同（CPIF）：除了成本補(bǔ)償外，還包括額外的激勵(lì)費(fèi)用，這些激勵(lì)依據(jù)供應(yīng)商完成工作的效率和質(zhì)量來(lái)調(diào)整。

——成本加獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用合同（CPAF）：供應(yīng)商的報(bào)酬包括所有成本和基于達(dá)成特定績(jī)效目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)。

二是固定價(jià)格合同。固定價(jià)格合同為供應(yīng)商和采購(gòu)人之間提供了明確的價(jià)格框架，適用于項(xiàng)目目標(biāo)明確且可預(yù)測(cè)的情況。在這種合同下，供應(yīng)商必須在合同規(guī)定的價(jià)格內(nèi)完成所有工作，風(fēng)險(xiǎn)由供應(yīng)商承擔(dān)，這激勵(lì)供應(yīng)商控制成本并提高效率。

三是時(shí)間和材料合同（T&M）。時(shí)間和材料合同適用于那些難以預(yù)先確定工作范圍和持續(xù)時(shí)間的項(xiàng)目。在這種合同中，采購(gòu)人支付供應(yīng)商基于實(shí)際工作時(shí)間和使用的材料成本。這種類(lèi)型的合同在初始研發(fā)階段或當(dāng)項(xiàng)目需求可能變化時(shí)特別有用。

合同類(lèi)型在創(chuàng)新采購(gòu)中的應(yīng)用

——風(fēng)險(xiǎn)管理。在面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，選擇合適的合同類(lèi)型是至關(guān)重要的。成本補(bǔ)償合同類(lèi)型（如CPFF、CPIF和CPAF）提供了一種方式，通過(guò)共擔(dān)在研發(fā)過(guò)程中的不確定性和成本，減輕供應(yīng)商面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

例如：CPFF合同允許供應(yīng)商覆蓋所有合理的成本，并獲得額外的固定費(fèi)用，這種結(jié)構(gòu)適合那些研究方向明確但成果不確定的項(xiàng)目。

CPIF合同通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)供應(yīng)商在不超過(guò)預(yù)算的前提下盡可能高效地工作，激勵(lì)費(fèi)用的多少取決于他們達(dá)成特定成本目標(biāo)的能力。

CPAF合同則更注重績(jī)效，為供應(yīng)商設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)他們達(dá)到這些目標(biāo)的程度來(lái)調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用。

在使用這些合同時(shí)，采購(gòu)人可以更有效地管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確保即使在不確定性很高的項(xiàng)目中也能推動(dòng)供應(yīng)商向預(yù)期目標(biāo)努力。

——激勵(lì)機(jī)制。有效的激勵(lì)機(jī)制可以顯著提升供應(yīng)商的創(chuàng)新動(dòng)力。在創(chuàng)新采購(gòu)中，合同需要設(shè)計(jì)得能夠激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)造潛力，并推動(dòng)他們?cè)陧?xiàng)目中采用創(chuàng)新方法。

例如：CPIF和CPAF合同中的激勵(lì)費(fèi)用直接與項(xiàng)目的績(jī)效和成果掛鉤，鼓勵(lì)供應(yīng)商不僅要完成任務(wù)，而且還要尋求超越基本要求的創(chuàng)新方法和解決方案。

固定價(jià)格合同雖然風(fēng)險(xiǎn)較高，但也可以激勵(lì)供應(yīng)商優(yōu)化其工作流程和技術(shù)方案，因?yàn)槿魏纬杀竟?jié)約都將轉(zhuǎn)化為供應(yīng)商的額外利潤(rùn)。

通過(guò)這些激勵(lì)機(jī)制，采購(gòu)人不僅能夠促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，而且還能保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

——成本效益。選擇合適的合同類(lèi)型對(duì)于確保項(xiàng)目的成本效益也至關(guān)重要。不同的合同類(lèi)型對(duì)成本控制和預(yù)算管理提供了不同程度的支持。

例如：成本補(bǔ)償合同允許較好的成本可見(jiàn)性和控制，尤其是在項(xiàng)目需求頻繁變動(dòng)或技術(shù)難度較高的情況下。

固定價(jià)格合同則通過(guò)固定總價(jià)來(lái)控制預(yù)算，減少預(yù)算超支的風(fēng)險(xiǎn)，適用于項(xiàng)目需求明確且可預(yù)測(cè)的情況。

通過(guò)合理選擇和應(yīng)用這些合同類(lèi)型，采購(gòu)人可以在保持風(fēng)險(xiǎn)合理的同時(shí)，有效地支持和推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目。

合同組合的策略

根據(jù)《辦法》，政府采購(gòu)的合同策略通常涉及兩個(gè)主要階段：訂購(gòu)階段和首購(gòu)階段，每個(gè)階段都可能采用不同的合同類(lèi)型來(lái)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目需求。

訂購(gòu)階段（研發(fā)合同）：在這一階段，采購(gòu)人與供應(yīng)商合作研發(fā)新技術(shù)或產(chǎn)品。合同通常是成本補(bǔ)償類(lèi)型，如成本加固定費(fèi)用合同（CPFF），以分擔(dān)在研發(fā)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)并提供資金支持。

首購(gòu)階段（首購(gòu)協(xié)議）：一旦研發(fā)成功，采購(gòu)人將根據(jù)預(yù)先約定的條件購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的創(chuàng)新產(chǎn)品。這一階段的合同可能采用固定價(jià)格合同，確保成本控制并促進(jìn)技術(shù)的商業(yè)化。

通過(guò)這樣的分階段合同安排，采購(gòu)人可以在研發(fā)階段鼓勵(lì)創(chuàng)新和技術(shù)開(kāi)發(fā)，同時(shí)在產(chǎn)品成熟后通過(guò)首購(gòu)協(xié)議控制成本和風(fēng)險(xiǎn)。

為了有效實(shí)施這些合同策略，以下是一些筆者的策略建議。

風(fēng)險(xiǎn)共享機(jī)制：在合同中明確風(fēng)險(xiǎn)共享?xiàng)l款，尤其是在成本補(bǔ)償合同中，設(shè)定激勵(lì)機(jī)制來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)超出基本要求的性能標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)未能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

靈活的合同調(diào)整：為應(yīng)對(duì)在研發(fā)過(guò)程中可能出現(xiàn)的技術(shù)和市場(chǎng)變化，合同設(shè)計(jì)應(yīng)包含足夠的靈活性，允許根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展和初步結(jié)果調(diào)整合同條款。

階段評(píng)審和資金釋放：實(shí)施階段性評(píng)審機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目的達(dá)成度和里程碑成果釋放后續(xù)資金，確保項(xiàng)目按照既定目標(biāo)有效推進(jìn)。

在優(yōu)勢(shì)方面，創(chuàng)新激勵(lì)可以有效地激勵(lì)供應(yīng)商在研發(fā)階段創(chuàng)新，通過(guò)具體的績(jī)效目標(biāo)和激勵(lì)支付，推動(dòng)技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用。成本控制是在商業(yè)化階段通過(guò)固定價(jià)格合同或首購(gòu)協(xié)議控制成本，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的可預(yù)測(cè)性。

在挑戰(zhàn)方面，一是協(xié)調(diào)與監(jiān)控：需要高度的協(xié)調(diào)和監(jiān)控能力，以確保從研發(fā)到商業(yè)化的過(guò)程中合同條款得到恰當(dāng)執(zhí)行。二是適應(yīng)性：合同需要在制定時(shí)就具有應(yīng)對(duì)快速變化技術(shù)和市場(chǎng)需求的適應(yīng)性，這要求采購(gòu)人對(duì)相關(guān)行業(yè)有深入的理解和前瞻性。

在實(shí)施《辦法》時(shí)，采購(gòu)人可能會(huì)面臨多種挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)涉及合同管理的復(fù)雜性、供應(yīng)商的合作態(tài)度、以及政策和市場(chǎng)環(huán)境的變化。以下是筆者認(rèn)為的幾種常見(jiàn)挑戰(zhàn)以及可能的解決策略。

在合同管理方面，合同的階段性應(yīng)用和多樣化需求增加了合同管理的復(fù)雜性，特別是在需要協(xié)調(diào)多個(gè)供應(yīng)商和不同合同類(lèi)型時(shí)，合同管理更為復(fù)雜。建議采購(gòu)人加強(qiáng)合同管理培訓(xùn)，提升合同管理能力。此外，可以考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目管理辦公室，以專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)來(lái)處理合同的日常管理和協(xié)調(diào)工作。

在供應(yīng)商合作態(tài)度方面，供應(yīng)商可能對(duì)新的合同結(jié)構(gòu)持保留態(tài)度，尤其是當(dāng)合同要求他們承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)或進(jìn)行額外投入時(shí)。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)早期的市場(chǎng)咨詢(xún)和供應(yīng)商參與，確保政策制定過(guò)程中供應(yīng)商的聲音被聽(tīng)到。同時(shí)，合同設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮到公平的風(fēng)險(xiǎn)和收益分配，確保供應(yīng)商看到參與項(xiàng)目的潛在價(jià)值。

另外，政策變化和市場(chǎng)環(huán)境的不確定性可能影響合同的執(zhí)行，尤其是長(zhǎng)期項(xiàng)目可能會(huì)受到新法規(guī)或技術(shù)變革的影響。筆者認(rèn)為，可以在合同中加入靈活性條款，允許在特定條件下調(diào)整合同要求或重新談判關(guān)鍵條款。此外，定期進(jìn)行項(xiàng)目審核和環(huán)境掃描，以快速響應(yīng)外部變化。

結(jié)論與未來(lái)研究方向

成本補(bǔ)償合同（如CPFF、CPIF、CPAF）和固定價(jià)格合同在創(chuàng)新采購(gòu)中各有其獨(dú)特的應(yīng)用價(jià)值和功能。這些合同類(lèi)型提供了靈活性和風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)制，使采購(gòu)人能夠有效地激勵(lì)供應(yīng)商進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)控制項(xiàng)目成本和風(fēng)險(xiǎn)。盡管存在管理復(fù)雜性、供應(yīng)商合作態(tài)度，以及政策和市場(chǎng)環(huán)境變化等挑戰(zhàn)，通過(guò)合理的策略設(shè)計(jì)和實(shí)施，如增強(qiáng)合同管理能力、提供靈活的合同條款，可以有效地解決這些問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，未來(lái)的研究可以探索如何將法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科知識(shí)應(yīng)用于創(chuàng)新采購(gòu)合同的設(shè)計(jì)和管理中，以提升合同執(zhí)行的效率和效果。隨著新技術(shù)的不斷發(fā)展，如人工智能和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，研究它們?nèi)绾斡绊懞贤O(shè)計(jì)和執(zhí)行將是一個(gè)重要的方向。此外，比較不同國(guó)家在創(chuàng)新采購(gòu)合同管理上的做法和經(jīng)驗(yàn)，可以為改進(jìn)國(guó)內(nèi)政策提供有價(jià)值的參考。

（作者單位：公安部第三研究所）

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